II SA/Kr 513/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M.K. , S.S. i R.S. na decyzję Wojewody z dnia 21 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M.K. , S.S., i R.S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z 7 września 2010 r., na podstawie art. 105 § 1 kpa i art. 129 ust. 1 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 10.102.651 j .t. ze zm.) orzekł o umorzeniu postępowania z wniosku M.K. , S.S. oraz R.S. z 1 października 2009 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako parcele l. kat [....] i l. kat. [....] objęte Iwh [....] b.gm.kat. [....] i wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z 23 kwietnia 1951 r. nr [....] . W uzasadnieniu l instancji podał, że wskazanym wyżej wnioskiem M.K. , S.S. i R.S. zwrócili się o odszkodowanie za grunty należące do P.S. , położone w gminie kat. [....] oznaczone jako parcele l.kat [....] i ł.kat. [....] objęte Iwh [....] i wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z 23 kwietnia 1951 r. nr [....] . Na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku organ ustalił, że wnioskodawcy są spadkobiercami P.S. & Nie została wydana decyzja ustalająca lub odmawiająca ustalenia odszkodowania za wskazane wyżej wywłaszczone nieruchomości. Organ wskazał, że podstawy prawne orzekania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania zawarte są w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym w jej art. 129 ust. 5 pkt 3. W najnowszym orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, iż powyższy przepis nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Przepis ten należy bowiem interpretować zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy do stanów faktycznych, zaistniałych po jej wejściu w życie. Ponadto, odwołując się do założenia racjonalności prawodawcy należy stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy - znajdowałoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu tego przepisu. Także uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie u.g.n. oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie z dnia 12 marca 2003 r.), którą dodany został ust. 5 do art. 129, nie pozwała na rozszerzenie tego przepisu na sprawy, w których wywłaszczenie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. (wyrok WSA w Poznaniu z 6. 02. 2008 r, sygn. akt III SA/Po 688/07; wyrok WSA w Rzeszowie z 9. 08. 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 260/06; wyrok WSA w Poznaniu z 4. 03. 2009 r., sygn. akt II SA/Po 746/08 i wyrok NSA z 12. 05. 2009 r. sygn. akt l OSK 710/08). W związku z powyższym organ wskazał, że obecnie brak jest przepisu prawa upoważniającego organ administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, tak więc postępowanie - jako bezprzedmiotowe - podlega umorzeniu. Odwołanie od decyzji wnieśli M.K. , S.S. i R.S. , zarzucając naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozpoznania sprawy co do istoty, względnie przekazania do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Wskazali na rozbieżności w orzecznictwie w zakresie możliwości orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości przed wejściem w życie obowiązującej ustawy. Nie zgodzili się ze stanowiskiem, że brzmienie tego przepisu wyłącza możliwość stosowania do wcześniejszych stanów faktycznych, wręcz przeciwnie, w ocenie odwołujących się, podana przez organ interpretacja przepisu, prowadzi do sytuacji, gdy przepis ten jest bezprzedmiotowym, skoro na gruncie obowiązującej ustawy nie ma możliwości orzeczenia o wywłaszczeniu bez odszkodowania. Wojewoda [....] decyzją z 21 stycznia 2011 r, znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako ł.kat. [....] i l.kat. [....] objęte Iwh [....] gmina kat. [....] nastąpiło orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z 23 kwietnia 1951 r. nr [....] na mocy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które to orzeczenie stało się ostateczne 30 grudnia 1951 r. W odniesieniu do faktu, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w roku 1951, zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych należy wskazać, jż do przedmiotowej sprawy nie należy stosować przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołanego bowiem wyżej przepisu obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Do takiego stanowiska upoważnia m.in. ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego - wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Skoro omawiana ustawa weszła w życie 1 stycznia 1998 r., a żaden jej przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 powołanej ustawy na wzór jej art. 216 dotyczącego zwrotu nieruchomości, to w zakresie ustalania odszkodowań ma ona zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od tej daty. Odwołując się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażonego w wyroku z 12 maja 2009 r., sygn. akt l OSK 710/08 organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie 12 marca 2003 r.) którą dodany został do art. 129 ust. 5, nie daje możliwości na stosowanie tego przepisu do spraw, w których wywłaszczenie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy. W ocenie organu odwoławczego, nie można zatem zadośćuczynić wnioskowi o ustalenie i wypłatę odszkodowania, gdyż brak jest materialńoprawnej podstawy orzekania w tej kwestii, czego konsekwencją winno być umorzenie postępowania w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] złożyli M.K. , S.S. i R.S. , zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 6 i art. 105 § 1 kpa. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponownie podkreślili, że możliwość zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie, jednocześnie przytaczając wyroki, w których wyrażony został pogląd odmienny od zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Również ogólna zasada stosowania przepisów prawa do stanów faktycznych zaistniałych po dniu ich wejścia w życie powoływana jest głównie w sytuacjach, w których z nowym przepisem wiąże się nałożenie jakiegoś obowiązku nie uprawnienia. W uchwale z 10 kwietnia 2006 r. l OPS 1/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacjach, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie jak i do tych, które miały miejsce wcześniej , jednak trwają dalej po wejściu w życie nowej ustawy. Taki stan rzeczy zachodzi w przedmiotowej sprawie, skoro do chwili obecnej należne odszkodowanie nie zostało wypłacone. Ponownie podnieśli, że ograniczenie możliwości zastosowania omawianego przepisu do stanów faktycznych po wejściu w życie ustawy czyniłoby go bezprzedmiotowym, skoro ustawa nakłada obowiązek orzekania o odszkodowaniu łącznie z wywłaszczeniem. W ocenie skarżących, nie tylko wykładnia literalna i celowościowa przemawia za prezentowanym sposobem wykładni, ale również brzmienie art. 21 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W świetle powyższych uwag nie można uznać, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Skarga jest zasadna, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest możliwość przyznania odszkodowania w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, póz. 2603 ze zm.) w sytuacji gdy do przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa doszło w 1951 r. w oparciu o orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 23. 04. 1951 r., wydane na mocy dekretu z 26. 04. 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 27, póz. 197 ze zm.). Odnosząc się do ww. kwestii spornej należy stwierdzić, że przejęcie przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie powołanego dekretu z 26. 04. 1949 r. wiązało się z przyznaniem odszkodowania zgodnie z treścią art. 27 i in. dekretu. Nadto trzeba wskazać, że jak wynika z potwierdzonego kserokopii protokołu sporządzonego w dniu 16 marca 1851 r. z czynności komisyjnej zarządzonej obwieszczeniem Prezydium W.R.N. w K. z 7. 03. 1951 r. nr [....] w związku z rozprawą o wywłaszczeniu i odszkodowaniu do zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości wyszczególnionych w obwieszczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 18.11. 1950 r. i obwieszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 13. 10. 1950 r. nr [....] , obejmującym m.in. nieruchomość stanowiącą własność P.S. i W.S. , objętą Lwh [....] b. Gm. [....] - P.S. i W.S. oświadczyli, że wnoszą o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Jak wynika z przedłożonych dokumentów odszkodowanie to nie zostało orzeczone. Powyższe wynika także z oświadczeń złożonych do protokołu w dniu 10.11 2009 r. przez M.K. i S.S. oraz pisma z 9. 11. 2009 r. skierowanego do Urzędu M. K. przez M.K. , S.S. i R.S. Mając na uwadze, że fakt, że za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako parcele l . kat. [....] i l. kat [....] objęte Lwh [....] b. gm. [....] nie ustalono odszkodowania na rzecz b. właściciela lub jego spadkobierców oznacza to, iż złożenie w dniu 1. 10. 2009 r. wniosku o ustalenie przedmiotowego odszkodowania przez skarżących: M.K. , S.S. i R.S. - spadkobierców P.S. nie inicjuje nowej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania w związku z utraconą w 1951 r. własnością nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ale stanowi kontynuację postępowania rozpoczętego w 1951 r. W konsekwencji - ze względu na treść art. 233 obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - który stanowi, że sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 1998 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów - nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia w kwestii przedmiotowego odszkodowania w oparciu o art 129 ust. 5 pkt 3 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis stanowi bowiem, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidująjego ustalenie. Skoro zatem odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w 1951 r. nie zostało przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielom lub ich następcom prawnym, to nic nie stoi na przeszkodzie aby w oparciu o art. 129 ust. 5 ust 3 cyt ustawy odszkodowanie takie zostało przyznane. W ocenie Sądu nie zasługuje na uznanie pogląd zaprezentowany przez organy M II instancji, które przyjęły, iż warunkiem zatasowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał najwcześniej w dacie wejścia ustawy w życie tj. 1 stycznia 1998 r. Przeciwnie - także w przedmiotowej sprawie prawidłowe jest zastosowanie dyspozycji z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanów faktycznych, które miały miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r. Za ustaleniem odszkodowania w trybie obowiązującej ustawy przemawia także cyt. art. 233 ustawy. Nadto podkreślić należy, że instytucja wywłaszczenia zawsze łączy się z obowiązkiem odszkodowania. Wynika to przede wszystkim z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 21 ust. 2 przewiduje wywłaszczenie jedynie za słusznym odszkodowaniem. Zasadę tę precyzuje dodatkowo art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym ponieważ nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, to powinna ona być wydana w trybie art. 129 ust. 5 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt. 3 oraz art. 233 cyt. ustawy skutkowałoby bowiem nie tylko naruszeniem dyspozycji z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ale także konstytucyjnej zasady ochrony własności z art. 64 Konstytucji. Należy także zgodzić się ze skarżącymi, że brak przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość naruszałby przepis art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. , ratyfikowanego przez Polskę 10.10.1994 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 26, póz. 175), zgodnie z którym zachodzi konieczność utrzymania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji i naprawiania pozaprawnych praktyk. Trzeba nadto wskazać, że Sąd podziela w catości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt l OSK 1111/08, Lex nr 582460), zgodnie z którym nie można przyjąć poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 u.g.n. jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem mając powyższe na uwadze należało uznać, że organ II instancji wadliwie zastosował dyspozycję z art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ przedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących nie było bezprzedmiotowe, poprzez co naruszył przepisy postępowanie administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi nie mają znaczenia. W tych warunkach, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. stanowiący, że sąd l instancji uchyla decyzję w catości lub w części jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.