II SA/Go 913/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A.F. na czynność Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Starosty na rzecz A.F. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 roku A.F. (reprezentowana przez pełnomocnika), wystąpiła do Starosty Powiatowego o zwrot kwoty 56.100 zł stanowiącej częściowo nadpłacone opłaty pobrane za wydanie kart pojazdu dla 132 samochodów osobowych zarejestrowanych w 2005r., wskazanych w załączniku do wniosku. W uzasadnieniu żądania wnioskodawczyni powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku w sprawie o sygnaturze akt U 6/04 ( Dz.U. z 2006 roku, nr 15, poz. 119), stwierdzający niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, wywodząc w oparciu o to orzeczenie, iż określona w niekonstytucyjnym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględniała wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i pozostawała zbyt wysoka (przekraczała kwotę 75 zł). Pismem z dnia [...] października 2011r. Nr [...] Starosta Powiatu odmówił dokonania zwrotu żądanej kwoty ze względu na fakt, iż opłaty zostały pobrane na podstawie przepisu obowiązującego w chwili rejestracji pojazdów, zaś roszczenie o zwrot ich nadpłaconych – zdaniem wnioskodawczyni - części uległo przedawnieniu. Wywiódł, iż bieg przedawnienia roszczenia wynikającego ze zobowiązania bezterminowego - a takim jest zwrot nienależnego świadczenia - rozpoczyna się w dniu w którym świadczenie powinno być spełnione, gdyby uprawniony wierzyciel wezwał dłużnika do wykonania zobowiązania w najwcześniej możliwym terminie. Takim terminem było opublikowanie w Dzienniku Ustaw orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego niekonstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku. Publikacja nastąpiła w dniu 30 stycznia 2006 roku, zatem od tego dnia można było zgłaszać przedmiotowe roszczenie. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku (w spr. III CZP 37/10) bieg przedawnienia roszczeń o zwrot niezależnie pobranych opłat za kartę pojazdu rozpoczyna od dnia spełnienia świadczenia. Roszczenia powstały w okresie od [...] marca 2005 roku ([...]) do [...] września 2005 roku ([...]). Roszczenie jest oparte na przepisach dotyczących czynu niedozwolonego zatem uległo przedawnieniu już w roku 2008 zgodnie z przepisem art. 442 § 1 kc. Odnosząc się zaś do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku, organ stwierdził, iż sąd konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia z utratą jego mocy z dniem 1 maja 2006 roku kierując się tym, by nie pozbawić powiatów odpłatności za wykonywanie przez nie czynności związanych z wydawaniem kart pojazdów do czasu wydania nowych przepisów regulujących tę kwestię. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu ma znaczenie dla załatwienia sprawy. Wskazał, iż wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie mają mocy wstecznej i działają tylko na przyszłość, wyłączona jest zatem możliwość podważenia dotychczasowych rozstrzygnięć podjętych na podstawie przepisów uznanych następnie za niekonstytucyjne. Potwierdzają to uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2001 roku, w spr. III ZP 30/00 (OSNP 2001/23/68) i postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2000 roku, w spr. III ZP 27/00 (OSNP 2001/10/33). Organ dalej wskazał, iż za takim stanowiskiem, zdaniem Sądu Najwyższego przemawia wykładania przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, lecz Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującego aktu normatywnego. Sąd Najwyższy podkreślił, że utrata mocy obowiązującej nie jest równoznaczna ze stwierdzeniem nieważności przepisu, której przypisuje się skutek ex tunc. Starosta stwierdził, iż spełnienie niezbędnej dla przyjęcia odpowiedzialności przesłanki stwierdzenia niezgodności z prawem aktualizuje się najpóźniej w dacie wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny tj. 1 maja 2006 r. Niezgodność z prawem a art. 417 kc nie jest bowiem pojęciem tożsamym z pojęciem bezprawności w ujęciu prawa cywilnego, lecz bardziej instytucją prawa konstytucyjnego rządzoną art. 190 Konstytucji. Również z art. 410 kc nie wynika bezpodstawne pobranie opłaty za wydaną kartę pojazdu. Organ wskazał, iż w okresie gdy A.F. uiściła łącznie opłaty za wydanie kart pojazdu w kwocie 56.100,00 zł., zatem w okresie od [...] marca 2005 roku do [...] września 2005 roku istniała podstawa prawna do jej pobierania gdyż Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy zaskarżonego rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 roku. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę wszystkie chronione Konstytucją wartości, zdecydował o utrzymaniu w mocy przepisu sprzecznego z ustawą do wskazanego dnia to żadnemu zachowaniu, do którego się odnosi, nie można, co do zasady, przypisać cechy bezprawności, zaś jego orzeczenie wywołuje skutki jedynie na przyszłość i nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed daty wskazanej przez Trybunał. Jeżeli na podstawie wadliwego aktu organ władzy publicznej wydaje indywidualne rozstrzygnięcie - a takim rozstrzygnięciem było pobranie opłat za karty pojazdu to zachowaniem bezprawnym rodzącym odpowiedzialność odszkodowawczą nie jest fakt wydania rozstrzygnięcia na podstawie kwestionowanego przepisu, ale sam fakt wydania aktu prawnego obejmującego ten przepis. Starosta jako organ rejestrujący, miał obowiązek prawny przestrzegania obowiązujących w dacie pobierania opłat, a następnie uchylonych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów prawnych, skoro obowiązywały one do 1 maja 2006 roku. Pobranie opłaty w niższej kwocie niż określona w obowiązujących przepisach stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Biorąc zatem pod uwagę, iż uiszczono opłatę za wydanie karty pojazdu w 2005 roku brak jest podstaw do stwierdzenia, iż pobrana oplata była nienależnym świadczeniem w rozumieniu art. 410 kc. W tym miejscu organ, na poparcie swojego stanowiska, powołał się na uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 roku, w spr. III CZP 125/07. Organ wskazał także, iż zużył środki otrzymane z opłat za karty pojazdu na cele publiczne tj. bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową, drogi, ochronę zdrowia, pomoc społeczną, edukację i opiekę wychowawczą zatem nie jest już wzbogacony. Nadto w okresie od [...] marca 2005 roku do [...] września 2005 roku, z powołanych przyczyn nie mógł się liczyć z obowiązkiem zwrotu pobranych opłat za karty pojazdu. Pismem z dnia [...] października 2011 roku skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, wezwała Starostę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu kwoty 56.100 zł z tytułu nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdu dla pojazdów określonych w załączniku do wniosku, na które organ nie udzielił odpowiedzi. W dniu [...] listopada 2011 roku A.F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność Starosty Powiatowego z dnia [...] października 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kwoty 56.100,00 zł z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu dla samochodów wymienionych w załączniku do skargi. Zaskarżanemu działaniu Starosty Powiatowego zarzuciła: 1. nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku (sygn. akt U 6/04 ) w sprawie niezgodności z Konstytucją rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310 ze zm.), 2. naruszenie art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Podnosząc wskazane zarzuty domagała się uchylenia zaskarżonej czynności w całości oraz stwierdzenia obowiązku zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca ponownie zawarła argumentację i zarzuty podnoszone już w piśmie wzywającym organ do usunięcia naruszenia prawa. Powołując się na uzasadnienie Trybunału Konstytucyjnego do wyroku z dnia 17 stycznia 2006 roku wywodziła, iż opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 złotych jest nienależna jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Opłata ustalona w § ust. 1 kwestionowanego rozporządzenia stanowiła nie tylko zwrot kosztów wyprodukowania karty oraz kosztów jej dystrybucji - co było intencją ustawodawcy - ale także pozaustawową daninę publiczną na pokrycie kosztów innych czynności organów administracji. Taka zaś regulacja jest naruszeniem zasady wyłączności ustawowej przy stanowieniu danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi (tj. wytworzenia karty i jej dystrybucji) jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Takie rozwiązanie oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Opłata ta, w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi bowiem nową daninę publiczną, co narusza postanowienia art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko ustawą. § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Wywodził, iż wydanie karty pojazdu samochodowego, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych oraz nalepki kontrolnej, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Nie jest możliwe wydanie tych dokumentów bez wydania decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu. Opłata ta jest pobierana przez organ, po uprzednim nabyciu tej karty przez organ od producenta kart. Celem tej opłaty jest przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z wytworzeniem i wydaniem karty. Wskazuje na to wyraźnie przepis art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, który określa wytyczne do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowiąc, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. Tak więc opłata ta, ma na celu zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, co prowadzi do wniosku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki wyrażony został w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 roku w spr. I OPS 3/07 i jest utrwalony w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Odnosząc się do stanowiska organu, iż roszczenie o zwrot zawyżonej opłaty za kartę pojazdu uległo przedawnieniu, z uwagi na fakt, że opłaty te zostały uiszczone w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie obrotu pojazdami wobec czego w stosunku do nich upłynął 3-letni okres przedawnienia zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego, skarżąca wskazywała, iż jest ono nieuzasadnione. Obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu podjęta została przez organ administracji publicznej i odnosi się do obowiązku publicznoprawnego. Pismo zawierające stanowisko organu należy więc do szeroko pojętego zakresu przedmiotowego działania administracji publicznej. Dotyczy ono obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Jak wynika z powyższego obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, jak również żądanie zwrotu zawyżonej opłaty jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego. Wobec powyższego skoro roszczenie o zwrot powstało na gruncie stosunku administracyjnego, to jego realizacja wraz z oceną wszystkich skutków prawnych - w tym również przedawnienia - winna być oceniana podstawie przepisów materialnych prawa administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można zaś mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro zaś ustawa Prawo o ruchu drogowym jak i Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują przedawnienia roszczenia o zwrot części opłaty za kartę pojazdu to brak jest podstaw, aby uznać, że roszczenie to ulega przedawnieniu. Przedawnieniu wynikającemu z art. 118 kc podlegają wyłącznie cywilnoprawne roszczenia majątkowe, czyli roszczenia, których przedmiotem jest oparte na stosunku cywilnoprawnym świadczenie dłużnika o charakterze majątkowym. Nie przedawniają się roszczenia procesowe oraz administracyjnoprawne. Skarżący wywodziła, iż argument przedawnienia wynikający z Kodeksu cywilnego, mógłby mieć zastosowanie w przypadku wyboru przez nich drogi cywilnej i wystąpienia z powództwem cywilnym przeciw Staroście z tytułu bądź bezpodstawnego wzbogacenia bądź czynu niedozwolonego. Natomiast w przedmiotowej sprawie z uwagi na charakter administracyjnoprawny sprawy, wskazany przez Starostę 3-okres przedawnienia, nie będzie miał zastosowania. Skarżąca wskazywała też na sprzeczność kwestionowanych regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, z art. 90 TWE. Wywodziła, iż postanowienia Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich. Takie stanowisko znajduje oparcie w postanowieniach art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Stosownie do art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Przytaczając treść przepisu art. 90 TWE stanowiącego, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku) wskazywała iż zgodność polskich rozwiązań prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przytoczonym przepisem prawa unijnego była przedmiotem orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 Piotr Kawala vs. Gmina Miasta Jaworzna. W powołanym postanowieniu Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał wskazał, że "Artykuł 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Ponieważ ETS nie uregulował odrębnie kwestii postępowania z opłatami już wniesionymi, oznacza to, że zastosowanie mają reguły ogólne. Te zaś reguły wskazują, że skutek orzeczenia ETS rozciąga się na cały okres od chwili, gdy określona regulacja stała się niezgodna z prawem wspólnotowym — w przedmiotowym przypadku oznacza to skutek od 1 maja 2004 roku. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa sądów wspólnotowych to zaś oznacza obowiązek zwrotu pobranych opłat. W odpowiedzi na skargę Starosta, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie podnosząc zarzut przedawnienia. Wywodził w uzasadnieniu, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w związku z pobraniem od skarżących przez Powiat opłat za karty pojazdu wydane w latach 2003 – 2005 w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Z dniem 1 stycznia 2010 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 roku, nr 157, poz. 1240 ze zm.), która w art. 60 zawiera definicję środka publicznego. Zgodnie z tym przepisem środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, są w szczególności wskazane w nim dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Opłatę pobraną za wydanie karty pojazdu należy uznać za środki o jakich mowa w pkt 7 tj. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Stosownie zaś do art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących tych należności o jakich mowa w art. 60 tej ustawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa. Wobec treści cytowanego przepisu art. 67 ustawy o finansach publicznych, żądanie skarżących należy uznać - w świetle regulacji działu III Ordynacji podatkowej - za wniosek o zwrot nadpłaty. Zgodnie zaś z art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. W przypadku opłaty za kartę pojazdu byłaby to nienależnie zapłacona niepodatkowa należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe przedawnia się upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W związku z tym możliwość dochodzenia zwrotu płatności związanych z wydaniem karty pojazdu, dokonanych przez skarżącego w latach 2003 - 2005 uległa przedawnieniu z końcem roku 2010. Organ podniósł także ponownie zarzut przedawnienia w wyprowadzony z regulacji Kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej w skrócie ppsa ). Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uchwale z dnia 4 lutego 2008 roku (sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21). W orzeczeniu tym bowiem przesądzono (w ówczesnym stanie prawnym) iż skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej wedle § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310 z późn. zm.), jest sprawą administracyjną załatwianą w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzeczeniu tym NSA wywiodło, że taka kwalifikacja sprawy wynika z tego, iż do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 15 lipca 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 z późn. zm.) o zwrocie podatku, a zarazem nie ma podstaw by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na szczególny charakter opłaty za wydanie karty pojazdu, zarazem podkreślając, że jej celem jest jedynie przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów, związanych z faktycznym wytworzeniem i wydaniem karty, co w innych przypadkach jest obowiązkiem producenta lub importera pojazdu. Również Sąd Najwyższy potwierdził niepodatkowy charakter opłaty za wydanie karty pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72), dopuszczając przy tym możliwość dochodzenia jej zwrotu przed sądem powszechnym. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny ww. uchwałą z dnia 4 lutego 2008 roku nie tylko przesądził kognicję sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów, ale ponadto określił charakter tych należności oraz wskazał tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane żądania ich zwrotu. Mając więc na względzie ww. stanowisko NSA, od dnia wydania omawianej uchwały sądy administracyjne były obowiązane, w zakresie określonym przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, badać legalność aktów i czynności w sprawie zwrotu opłaty za karty pojazdu. Stosowanie do uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno się jednak odbywać bez uwzględnienia zmian zachodzących w ustawodawstwie po wydaniu takiego orzeczenia. Taka sprawa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż w dniu 1 stycznia 2010 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240), która istotnie oddziałuje na sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Ustawa ta określa bowiem wyraźnie tryb postępowania w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, mających charakter publicznoprawny, do których zaliczono w art. 60 ust. 7 cyt. ustawy m.in. dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Ponadto w art. 67 powołanej ustawy wskazuje się, iż do spraw należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych wymienioną ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca przesądził zatem w sposób generalny tryb postępowania w sprawie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, będące dochodami pobieranymi przez samorządowe jednostki budżetowe na mocy odrębnych ustaw. W ocenie Sądu, do ww. kategorii należy zaliczyć z kolei opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie, stanowiące jednostki budżetowe (zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 11, [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Lex 2011 i C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 105), na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało na podstawie odrębnej ustawy, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908, ze zm.). W tym miejscu należy podkreślić, że mylące nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą" nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które należy rozumieć nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Nie bez znaczenia jest również argumentacja, jaką Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w przytaczanej wyżej uchwale z dnia 4 lutego 2008 roku, przemawiająca za koniecznością szczególnego traktowania należności za wydanie karty pojazdu. Z tej uchwały wynika bowiem jednoznacznie, że opłaty za wydanie karty pojazdu w ogóle nie należy ujmować w kategoriach podatkowych, ale jedynie jako prosty ekwiwalent poniesionych przez organ administracji publicznej kosztów druku i dystrybucji kart. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny, kwestionując możliwość stosowania Ordynacji podatkowej do spraw zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, nie traktował omawianej "opłaty" nawet jako rodzaju daniny publicznej i przyjął stanowisko zupełnie odmawiające stosowania do niej ustaw podatkowych. Zdaniem Sądu, opłaty za wydanie karty pojazdu, z uwagi na swoją specyfikę, mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i dlatego też należy je uznać za niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, o których mowa w tym przepisie. Za takim potraktowaniem opłaty za kartę pojazdu przemawia także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 roku, (sygn. akt I OW 7/11, http://orzeczenia.nsa. gov.pl). W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłata za udostępnienie danych i informacji z zasobu geodezyjnego jest należnością, o której mowa w art. 60 ust. 7 cyt. ustawy o finansach publicznych. Trzeba przy tym dodać, że w opłata określona w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 z późn. zm.) jest porównywalna z opłatą za wydanie karty pojazdu, ponieważ jest przeznaczona tylko na określone cele związane z utrzymaniem zasobu (por. art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym także innego rodzaju "opłaty" kwalifikuje się jako dochody, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 września 2010 roku, sygn. akt I SA/Ke 460/10, http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Zakwalifikowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 cytowanej ustawy jest zgodne z intencją ustawodawcy zawartą w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych (Druk Sejmowy VI Kadencji nr 1181, http://sejm.gov.pl). Przepis ten miał bowiem stanowić regulację uniwersalną, porządkującą tryby załatwiania spraw związanych z niepodatkowymi należnościami budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie także wskazuje się na porządkujący charakter art. 60 powołanej ustawy o finansach publicznych (zob. C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 200). W konsekwencji zachodziły też podstawy do przyjęcia w niniejszej sprawie trybu postępowania wynikającego z norm Kodeksu postępowania administracyjnego i działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła z kolei art. 67 cytowanej powyżej ustawy o finansach publicznych. Tym samym wniosek skarżącego z dnia 14 lipca 2011 roku powinien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wskazuje przy tym w art. 107 § 1 i 3 tejże ustawy elementy, jakie powinno zawierać to rozstrzygnięcie. Są to: oznaczenie organu administracji, data wydanie, oznaczenie stron, powołanej podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne oraz prawne, pouczenie o przysługujących stronie środkach odwoławczych, podpis z podaniem imienia oraz nazwiska i zajmowanego stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne powinno z kolei zawierać m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Z wymienionych powyżej elementów koniecznych decyzji administracyjnej pismo organu z dnia [...] października 2011 roku nie spełnia opisanych wymogów. Wprawdzie pismo to zwiera oznaczenie organu oraz strony, datę wydania i podpis osoby, sporządzającej te dokumenty, lecz brakuje mu najistotniejszych elementów, tj. wyraźnego podania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, a także pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż powyższe pismo Starosty Powiatu naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym wspomnieć, że odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej i Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że wniosek o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu należało potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie nowa ustawa, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków składanych po 1 stycznia 2010 roku wynika z przepisów przejściowych. Jak wskazuje bowiem wyraźnie art. 115 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 147 poz. 1241), przepisy dotychczasowe stosuje się nadal do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych z art. 60 powoływanej ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy (wprowadzającej). Przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania nowego prawa nie oznacza jednak, że uzasadnione jest także sięganie do wszystkich innych instytucji zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej i to ze skutkiem wstecznym. W orzecznictwie przyjmuje się, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych swoimi nowymi regulacjami (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 roku, sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 roku, sygn. akt K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 oraz z dnia 24 maja 1994 roku, sygn. akt K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe powinny także prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm dotychczasowego prawa oraz adresatów nowych norm prawnych (por. S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym, PiP 1991, nr 8, s. 3 i nast.). Zdarza się jednak, że ustawodawca nie przesądza, która regulacja (nowa czy dotychczasowa) ma zastosowanie do zdarzeń zakończonych przed datą wejścia w życie nowych przepisów lub nadal trwających. W takich przypadkach rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego nastąpić powinno w procesie wykładni. Przyznanie pierwszeństwa przepisom dotychczasowym bądź też przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej wymaga, jak przyjmuje się w orzecznictwie, oceny konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu też skutków, jakie może wywoływać przyjęcie jednego albo drugiego rozwiązania (powołana wyżej uchwała z dnia 10 kwietnia 2006 roku I OPS 1/06). Wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 roku, odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Nakazanie stosowania ogólnych regulacji proceduralnych (Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa) nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady działania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do przepisów działu III Ordynacji podatkowej otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Zdaniem Sądu charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one charakter jedynie porządkujący kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego też organ rozstrzygając niniejszą sprawę w formie decyzji będzie musiał w uzasadnieniu odnieść się także do kwestii przedawnienia, a w szczególności terminu, od którego rozpoczyna ono bieg. W tej sytuacji należało na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do przepisu art. 200 i 205 § 2 ppsa.