II OSK 1323/12

Dnia 13 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 853/11 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 853/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, postanowieniem z dnia [...].10.2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].08.2011r. o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na R. W. postanowieniem tego organu z [...].10.2010 r. Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...].05.2010 r. organ I instancji nakazał R. W. rozbiórkę "ogrodzenia trwałego z siatki stalowej na słupkach stalowych z cokołem betonowym wybudowanego przez R. W. w części przegradzającym drogę gminną ulicy [...] o długości 3,60 m, na działce nr ewid. [...] oraz o długości 15,1 m, usytuowanego przy granicy drogi ul. [...] (działka nr [...]), a w części usytuowanego na działce [...] od strony drogi ul. [...] w O." –wykonanego bez zgłoszenia. Z uwagi na prawidłowe doręczenia ww. decyzji (po dwukrotnym awizowaniu), brak wniesienia w terminie odwołania oraz niewykonanie przez R. W. nałożonego obowiązku organ I instancji upomnieniem z dnia 2.07.2010 r. wezwał R. W. do wykonania nałożonego obowiązku, a następnie tytułem wykonawczym z dnia 3.08.2010r. wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia [...].08.2010r. nałożył na R. W. grzywnę celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Postanowieniem z dnia [...] 09.2010r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości ww. postanowienie z dnia [...].08.2010r. i umorzył postępowanie egzekucyjne organu I instancji wszczęte tytułem wykonawczym z dnia 3.08.2010r. Tytułem wykonawczym z dnia 20.10.2010r. organ I instancji ponownie wszczął postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie, wydając jednocześnie w tym samym dniu postanowienie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w kwocie 1.500 zł w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, to jest do obowiązku rozbiórki ogrodzenia nakazanego decyzją z dnia [...].05.2010r. Postanowieniem z dnia [...].01.2011 r. organ II instancji, po rozpoznaniu zażalenia R. W., utrzymał w mocy ww. postanowienie. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...].03.2011 r., sygn. akt. II SA/Ke 172/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny Kielcach odrzucił skargę R. W. na postanowienie z dnia [...].01.2011r. W dniu 30.03.2011 r. R. W. stawił się w siedzibie organu I instancji, oświadczając, że obowiązek rozbiórki nałożony decyzją z dnia [...].05.2010 r. został wykonany. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1.04.2011 r. organ I instancji stwierdził, że zobowiązany zdjął jedynie siatkę ze słupków ogrodzeniowych oraz przęsła bramy wjazdowej, pozostawiając betonowy cokolik pod całą długością ogrodzenia oraz wszystkie słupki ogrodzeniowe i słupki bramowe, jak również usytuowany w poprzek drogi betonowy fundament bramy. W dniu 15.04.2011r. przeprowadzono kolejną kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że jakkolwiek R. W. dokonał rozbiórki ogrodzenia od strony ul. [...] w O., to do rozbiórki pozostał usytuowany w poprzek drogi ul. [...] betonowy fundament bramowy będący elementem przegrodzenia drogi. Pismem z dnia 12.05.2011r. Wójt Gminy poinformował organ I instancji, że jeżeli betonowy fundament bramowy w układzie poprzecznym drogi jest w tym samym poziomie co jezdnia drogi (ul. Wiślanej), to może pozostać bez wyburzenia. Podczas kontroli w dniu 18.05.2011 r. organ I instancji stwierdził, że ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych zostało ponownie zamontowane w miejscu gdzie istniało poprzednio. Natomiast w poprzek drogi (ul. [...] w O.) w dalszym ciągu istnieje betonowy fundament wystający ok. 5 cm ponad poziom terenu, na którym zamontowano metalową bramę wjazdową. W dalszym ciągu istnieje również cokół betonowy wraz z ogrodzeniem w narożniku przy drodze nr [...] ul. [...] i działki nr [...]. W dniu 25.05.2011r. organ I instancji wydał tytuł wykonawczy należności pieniężnych, skierowany do Urzędu Skarbowego w P., obejmujący zobowiązanie z tytułu nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Pismem z dnia 24.08.2011r. R. W. wniósł o umorzenie nałożonej grzywny, kwestionując poczynione przez organ I instancji ustalenia dotyczące przebiegu i charakteru drogi gminnej. Strona wskazała, że nakaz rozbiórki został wykonany dwuetapowo – w dniach 30.03.2011r. oraz 2.04.2011r., co zostało potwierdzone protokolarnie przez organ I instancji w dniu 15.04.2011r. R. W. powołał się na także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005r., sygn. akt: III CK 129/2004, a w załączeniu przedstawił m.in. pismo Wójta Gminy O. z dnia 3.07.2008r., z którego wynika, że droga kończy się na postawionej przezeń bramie. Postanowieniem z dnia [...].08.2011r. organ I instancji odmówił wnioskodawcy umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia, stwierdzając że opisane powyżej kontrole nie potwierdziły właściwego wykonania rozbiórki spornego ogrodzenia i uporządkowania terenu ul. [...] pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Zakwestionowano przy tym twierdzenia strony o protokolarnym odbiorze dokonanej rozbiórki – wobec pozostawienia usytuowanego w poprzek ul. [...] betonowego fundamentu bramowego. Odnosząc się do powołanego we wniosku wyroku Sądu Najwyższego organ stwierdził, że inwestor wykonując samowolnie ogrodzenie od strony ul. [...] i jej przegrodzenie naruszył prawo własności, co znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia [...].06.2011r., sygn. akt: [...]. W podstawie prawnej powołano art. 123 k.p.a. w związku z art. 125 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł R. W.. Organ II instancji, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji co do braku wykonania obowiązku rozbiórki i podkreślił że nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu jedynie w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W tym zakresie podkreślono, że sporne ogrodzenie zostało wykonane na nowo, a obowiązek rozbiórki nie ulega przedawnieniu. Organ, powołując się na protokół kontroli z dnia 15.04.2011 r. i z dnia 18.05.2011 r. oraz wykonane w dniu 13.05.2011 r. zdjęcia, podkreślił, że pozorne zastosowanie się do decyzji rozbiórki nie może jednoznacznie świadczyć o wykonaniu obowiązku. W rezultacie, mając na uwadze brak wykonania przez R. W. w sposób trwały w całości określonego w tytule wykonawczym obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...].05.2010r., zasadnie orzeczono o odmowie umorzenia nałożonej grzywny. R. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. postanowienie z dnia [...].10.2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest powoływana przez organy obu instancji okoliczność braku wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, którą kwestionuje skarżący. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w którym orzeczono o zasadności orzeczonej przez organ I instancji odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia – o co zobowiązany wnioskował pismem z dnia 24.08.2011r. Sąd podniósł, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Natomiast umorzenie grzywny w celu przymuszenia zgodnie z art. 125 § 1 ustawy możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy nie spełnia przytoczonej powyżej przesłanki. Częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może bowiem stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8.07.2010r., sygn. akt: IV SA/Gl 59/10, LEX nr 625792). Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 15.04.2011r. wynika, że jakkolwiek R. W. dokonał rozbiórki ogrodzenia od strony ul. Wiślanej w Opatowcu, to do rozbiórki w dalszym ciągu pozostawał wówczas usytuowany w poprzek drogi ul. Wiślanej betonowy fundament bramowy, będący elementem przegrodzenia drogi – którego dotyczy nałożony obowiązek rozbiórki. Następnie, w wyniku interwencji I. Ł. w dniu 13.05.2011r., informującej organ o ponownym wykonaniu przez R. W. usuniętego uprzednio ogrodzenia od strony ul. [...], okoliczność ta została potwierdzona poprzez materiał fotograficzny wykonany w tym samy dniu przez pracowników organu (K-I-201) oraz protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 18.05.2011r. (K-I-202), w trakcie której stwierdzono, że: – betonowy fundament bramowy, usytuowany w poprzek drogi (ul. [...] w O.) w dalszym ciągu nie został rozebrany (wystaje ponad koronę drogi o 5 cm), – w narożniku wschodnio-południowym istnieje również nie rozebrany fragment betonowego cokolika na długości ok. 1 mb, – w tym samym miejscu co poprzednio istnieje ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych oraz metalowa brama wyjazdowa, usytuowana w poprzek drogi, – wymienione wyżej elementy ogrodzenia zostały zamontowane ponownie. Powyższe ustalenia potwierdza przedstawiony w załączeniu do tego protokołu materiał fotograficzny. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. W następstwie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego organy obu instancji właściwie zinterpretowały i zastosowały przepis art. 125 § 1 ustawy. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący nie wykonał trwale w całości określonego w tytule wykonawczym obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 14.05.2010 r. Skarżący nie wykonał orzeczonego ostateczną decyzją administracyjną nakazu rozbiórki - zatem zasadnie odmówiono umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł R. W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił mi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i niezastosowanie środków przewidzianych w ustawie; 2. art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) w zw. z art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) przez uznanie za prawidłowe i zgodne z prawem niezastosowanie art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy było to w pełni uzasadnione okolicznościami sprawy; 3. art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię polegająca na całkowicie dowolnym przyjęciu, że wykonanie decyzji uzasadniając umorzenie grzywny w celu przymuszenia musi mieć charakter trwały; 4. art. 125 § 1 w zw. z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez ich błędną wykładnię polegająca na całkowicie dowolnym przyjęciu, że umorzenie grzywny w celu przymuszenia możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a częściowe wykonanie obowiązków określonych w tym tytule nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania prze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było ustalenie, czy dla umorzenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 125 § 1 ustawy o Postępowaniu egzekucyjnym w administracji koniecznym jest całościowe wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz czy wykonanie tego obowiązku musi mieć charakter trwały. Stosownie do treści art. 125 § 1 ustawy o Postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Już z literalnej wykładni powołanego przepisu wynika, że umorzenie grzywny może nastąpić jedynie w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżącego wobec niewykonania decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanego ogrodzenia trwałego w części przegradzającego drogę gminną ulicy Wiślanej o długości 3,6 m na działce nr ewid. 198 oraz o długości 15,05 m usytuowanego przy granicy drogi ul. [...] (działka nr ewid. [...]), a w części usytuowanego na działce [...] od strony drogi ul. [...] w O., które to ogrodzenie wykonane zostało w warunkach samowoli budowlanej. W sprawie bezspornym jest, że skarżący nie wykonał w całości tak określonego obowiązku, w szczególności nie dokonując rozbiórki fundamentu ogrodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że nie jest spełniona przesłanka umorzenia grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy wykonanie obowiązku stanowiącego podstawę nałożenia grzywny ma charakter częściowy i nietrwały, a zatem pozorny. Częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym, nie pozwala na przyjęcie, że obowiązek nałożony w tytule wykonawczym został wykonany. Podobnie należy ocenić sytuację, w której skarżący nawet w całości wykonałby nałożony na niego obowiązek, a następnie przywrócił tak zrealizowany obiekt. Podkreślić należy, że grzywna w celu przymuszenia należy do środków przymuszających, a więc jej celem jest wykonanie ściśle określonego obowiązku. W sytuacji, gdy adresat decyzji nie spełnia obowiązku, bądź realizacja nałożonego obowiązku ma charakter pozornej, umorzenie grzywny jest niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.