II OSK 1987/12

Dnia 23 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1826/11 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2011r. nr DOA/ORZ/7111/777/11 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. W., zw. dalej skarżącą, na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, z dnia 27 czerwca 2011r., znak: DOA/ORZ/7111/1777/11, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 13 maja 2011 r., znak: IFA/b/7111/64/11, odmawiające wszczęcia, na wniosek M. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wodzisławskiego z dnia 21 stycznia 2011 r., nr WAB 7351-0583/10, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej ... Sp. z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej ... wraz przyłączem energetycznym, na działce nr ewid. ..., położonej przy ul. ... w L., oddalił skargę W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na stan faktyczny i prawny ustalony przez organy, sprowadzający się do niekwestionowanego stwierdzenia, iż skarżąca jako współwłaścicielka działki nr ... (akt notarialny Rep. A nr ...) nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty. Pismem z dnia 2 kwietnia 2011 r. zwróciła się jednak o stwierdzenie nieważności tej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, oraz art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, jak też § 2 i § 3 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nadto zarzucono naruszenie art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Wojewoda Śląski powołując się na art. 61 a k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania wskazywał, że wyznaczony obszar oddziaływania stacji bazowej obejmuje działki nr ..., nr ... i nr ... natomiast w żaden sposób nie ogranicza prawa wnioskodawczyni jako współwłaścicielki działki nr ... do korzystania z Jej własności. Wojewoda wskazał ponadto, że skarżąca, pomimo wezwania przez organ, nie uzasadniła jaki interes prawny, wynikający z prawa materialnego, został naruszony w związku z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. GINB utrzymując w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego powołał się na ustalenia i argumenty decyzji Wojewody konkludując, że położenie działki skarżącej względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do wnioskodawczym, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Organ uznał, że wieża stalowa o wysokości 48.65 m, usytuowana w odległości 41 m., od granic działki skarżącej nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), jak również o przepis § 13 (przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), przepisu § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 700 - 1700), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem. Inwestycja nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 rozporządzenia) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192. poz. 1883) bowiem zgodnie z tabelą, nr 2 załącznika nr 1 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 300 MHz do 300 GHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2 jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się natomiast mapa zasadnicza z naniesionym przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2) wytwarzane przez anteny stacji w trzech azymutach, które swym zasięgiem nie obejmują działki skarżącej (nr ewid. 495/64). Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że wnioskodawczyni może bez przeszkód zagospodarować należącą do niej nieruchomość, projektowana zaś inwestycja nie ogranicza jej w najmniejszym stopniu. Ponadto wnioskodawczyni nie wykazała, że jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. W skardze do Sądu Wojewódzkiego zarzucono ustalenie stanu faktycznego oraz ocenę materiału dowodowego bez wszczęcia postępowania administracyjnego oraz rozstrzygnięcie sprawę w oparciu o opracowania inwestora, które są dowodem podlegającym swobodnej ocenie dowodów. polemika zaś z organem była niemożliwa, albowiem nie podano typów anten, ilości, ich mocy azymutów. Ponadto nie wskazano czy uwzględniono inne źródła pola elektromagnetycznego znajdujące się w pobliżu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie wywodząc, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stroną tego postępowania może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji wobec czego obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg stron. Czyniąc zadość powyższemu wymogowi, organ wojewódzki wezwał skarżącą do wskazania interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego, który miałby być naruszony w związku z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W dalszej części wywodu Sąd Wojewódzki powołał się na definicje strony (art. 28 k.p.a.) oraz interesu prawnego w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), a także obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), podkreślając, iż w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, ze inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. W świetle tych definicji Sąd Wojewódzki ocenił, że GINB, powołując się na orzecznictwo sądowe, prawidłowo podkreślił różnice pomiędzy interesem prawnym i faktycznym, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, ze sporna stacja telefonu komórkowej wraz z przyłączem energetycznym jest oddalona od działki skarżącej o ok. 41 m i oddzielona inną działką, wobec czego, po dokonaniu szczegółowej analizy obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji oraz jej charakteru, inwestycja ta w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki skarżącej. Sąd Wojewódzki odnosząc się do argumentacji skarżącej podkreślił, że organ administracji publicznej jest zobowiązany orzekać w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy w tym również opracowania przedłożone przez inwestora (jedną ze stron postępowania) dotyczące oddziaływania inwestycji na otoczenie. W sytuacji, gdy w aktach sprawy nie ma innych dowodów, które można by przeciwstawić takiemu opracowaniu brak jest podstaw, aby odmówić mu wiarygodności. Argumentacja strony skarżącej, kwestionująca opracowania przedłożone przez inwestora, jako że nie została poparta jakimikolwiek innymi dowodami, obliczeniami, pomiarami etc, nie zasługiwała na uwzględnienie. W takim bowiem przypadku na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r.. sygn. akt II OSK 1572/09), co mając na uwadze Sąd Wojewódzki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zw. dalej p.p.s.a., oddalił skargę. Skarżąc kasacyjnie powyższy wyrok w całości M.W. wniosła o uchylenie go w całości z powodu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. zarzucając przeprowadzenia przez organy administracji postępowania nieważnościowego poza uregulowaniami zawartymi w przepisach, oraz zaakceptowanie tego stanu przez Sąd Wojewódzki, który jednocześnie przyjął, że w postępowaniu o charakterze formalnym skarżąca mogła przedstawiać kontrdowody (jak pomiary i obliczenia), w sytuacji gdy organy nie przeprowadziły żadnych własnych ustaleń co do mocy poszczególnych anten, od czego zależało ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. W uzupełnieniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych powtórzono, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie powinno zawierać ocen o charakterze merytorycznym, a powołując się na orzecznictwo sądowe wskazano, że zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki wady kontrolowanego postanowienia prowadziły w rezultacie do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., których nie przywołał w uzasadnieniu wyroku ten Sąd, chociaż przepis ten stanowił podstawę rozstrzygnięcia przez organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazały się usprawiedliwione. Sąd Wojewódzki dokonując oceny kontrolowanego postanowienia wydanego na podstawie art. 61a §1 k.p.a., w którym organ, co do zasady, może wypowiedzieć się tylko co do okoliczności odnoszących się do braku podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie dostrzegł, że organ administracji w istocie dokonał daleko idących materialnoprawnych ocen związanych z ustaleniem, czy nieruchomość skarżącej mieści się obszarze oddziaływania inwestycji, chociaż dyspozycja normy wyrażonej w art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie podstawę do oceny formalnej, a nie rozstrzygania kwestii mających źródło w przepisach materialnych. W ramach tej oceny formalnej, jeśli nie wystąpi konieczność odmowy zainicjowania postępowania z przyczyn niebudzących wątpliwości ze względu na brak interesu prawnego podmiotu domagającego się uruchomienia procedury administracyjnej, organ powinien wszcząć postępowanie i ustalić zasadność legitymacji procesowej tego podmiotu w postępowaniu merytorycznym. W odniesieniu do postępowań mających za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji art. 61 § 1a k.p.a. pełni funkcję zbliżoną do art. 149 § 3 k.p.a. W doktrynie wyraża się pogląd, który należy podzielić, że niezależnie od tego, czy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a k.p.a., czy też art. 149 § 3 k.p.a., przesłanki ich stosowania są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych (tak. S. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. "Monitor Prawniczy" Nr 2/2014). Dokonanie przez organ oceny interesu prawnego podmiotu niebiorącego udziału w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, a następnie żądającego stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, wykracza, prawie zawsze, poza granice oceny formalnej, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na konieczność zbadania i odniesienia się do zastosowanych w sprawie przepisów odrębnych, na podstawie których został wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego obszar oddziaływania. Organ przeprowadzić musi zatem postępowanie połączone z daleko idącą analizą okoliczności sprawy w świetle licznych przepisów prawa materialnego, od których zależy, czy pobliska nieruchomość mieści się obszarze projektowanego obiektu budowlanego. Taki zakres badania wykracza poza dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a.. Nie można ponadto zaakceptować poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, iż na żądającym wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ciąży obowiązek wskazania przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny. Wnioskodawca wskazuje najczęściej te okoliczności, które uzasadniają jego udział w takim postępowaniu, jednakże to na organie administracji (jak stanowi art. 7 i 9 k.p.a.) ciąży obowiązek dokonania ocen prawnych podawanych przez wnioskodawcę okoliczności, a w razie wątpliwości co do intencji wnioskodawcy wskazanie konsekwencji prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przywołany przez Sąd Wojewódzki wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r.. sygn. akt II OSK 1572/09 wskazywał, że na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną, lecz wypełnienia tego obowiązku Naczelny Sąd Administracyjny upatrywał w tamtej sprawie w tym, że wnioskodawca ma to czynić "na podstawie ksiąg wieczystych, aktów notarialnych, czy też innych materiałów dowodowych, w celu stwierdzenia, iż żądanie skarżących pochodzi od podmiotu uprawnionego". Chodziło zatem w tamtej sprawie o to, że dostarczenie dowodów, czy też wskazanie dokumentów, które uzasadniałyby istnienie legitymacji procesowej może obciążać wnioskodawcę. Nie było zatem podstaw, aby z treści uzasadnienia cytowanego wyroku wyprowadzać, na użytek kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawy, tak daleko idący wniosek, że organ administracji jest zwolniony z obowiązku oceny, czy przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności dają podstawę do uznania tego podmiotu za stronę postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ulega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do powtórnego rozpoznania temu Sądowi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.