I OZ 212/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SO/Po 9/11 o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy D. w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę do Sądu w sprawie ze skargi D.K. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. D.K. pismem z dnia 28 listopada 2011 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy D. za nieprzekazanie jego skargi z dnia 19 października 2011 r. wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż w dniu 20 października 2011 r. wniósł za pośrednictwem Wójta Gminy D. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 24 maja 2011 r. o udzielenie informacji publicznej. Wójt Gminy D. w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie. Wskazał, iż D.K. wniósł skargę w dniu 24 października 2011 r. Skarga ta została przesłana do Sądu dnia 29 listopada 2011 r. (sprawa o sygn. II SAB/Po 78/11). Wniosek zaś o wymierzenie organowi grzywny został przekazany przez Sąd organowi dopiero w dniu 7 grudnia 2011 r. Wójt wskazał, iż w związku z tym, że wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., ma na celu dyscyplinowanie organów polegające na przymuszeniu do przesłania skargi, akt i odpowiedzi na skargę, zaś organ obowiązek ten już wykonał, to wniosek o wymierzenie mu grzywny nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SO/Po 9/11 wniosek o wymierzenie grzywny oddalił. W uzasadnieniu postanowienie odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2, art. 55 § 1 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) stwierdził, że zastosowanie tego środka wymaga uwzględnienia przez sąd wszystkich okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku, a także czasu, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). Zdaniem Sądu pierwszej instancji wprawdzie organ wypełnił ciążący na nim obowiązek przekazania do Sądu skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, lecz nie dochował terminu przewidzianego do dokonania tej czynności, jednakże opóźnienie to (26-dniowe) nie wywołało niekorzystnych skutków po stronie skarżącego. Nie uzasadnia to wymierzenia organowi grzywny. Opóźnienie organu nie miało również wpływu na możliwość rozpoznania sprawy, a organ przekazał Sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jeszcze przed otrzymaniem wniosku o wymierzenie grzywny. Sąd pierwszej instancji wziął również pod uwagę okoliczność, iż opóźnienie organu w przekazaniu skargi nie było efektem celowego działania organu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia D.K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wnosząc o jego uchylenie zarzucił naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie dowolności orzekania przez Sąd o zastosowaniu środka w postaci wymierzenia grzywny. Ponadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Zgodnie art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Na wstępie podkreślić należy, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga pomimo upływu ustawowego terminu nie została przekazana, a skarżący złożył stosowny wniosek. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania zauważyć należy, że skarga D.K. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, jest nie tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa ww. przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie organu służy zapobieganiu naruszeniu prawa przez organ w przyszłości. Realizacja tej funkcji odnosi się zarówno do organu, któremu grzywnę wymierzono, jak i innych organów, a jej celem jest zapobieganie przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zwłaszcza, że zasada szybkości postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w rozpoznawanej sprawie skarga skarżącego dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, to na organie ciążył ustawowy obowiązek jej przekazania wraz z aktami i odpowiedzią w terminie 15 dni. Jest faktem bezspornym, że organ przekazał skargę wraz z kompletem ww. dokumentów z naruszeniem tego terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek, to wystąpiły przesłanki do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi oraz okres tego uchybienia pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.). Powyższy przepis pozwala bowiem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie, uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Z powyższych względów, zaskarżone postanowienie o odmowie wymierzenia grzywny nie realizuje żadnej z ww. funkcji, co powoduje, że wniesione zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach postępowania zażaleniowego, albowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie między stronami kosztów tego postępowania w przypadku uwzględnienia zażalenia. Nie ulega jednak wątpliwości, że koszty jakie wiązały się z wniesieniem niniejszego zażalenia były kosztami niezbędnymi dla celowego dochodzenia praw strony i jako takie podlegają zasądzeniu na podstawie art. 200 P.p.s.a. W konsekwencji również koszty związane z wpisem sądowy od niniejszego zażalenia powinny stać się przedmiotem ponownego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.