I OSK 1003/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1818/11 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od I. P. na rzecz A. z siedzibą w W. kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1818/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie nieważności zarządzenia, (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]; (2) orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; (3) zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Rozpoznając wniosek złożony pierwotnie przez R. i E. P., podtrzymany przez ich spadkobierców – I. P., A. P. i P. P. – o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] października 1954 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem C. wł. R. i E. P. w P., Minister Gospodarki początkowo decyzją z dnia [...] maja 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., umorzył postępowanie uznając, że wnioskodawcy nie wykazali swojego interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 440/10, uchylił obydwie decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego. Uznał, że skarżącym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] października 1954 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego. Minister zwrócił uwagę, że przymusowy zarząd mógł być ustanowiony nad przedsiębiorstwem. Tymczasem w dacie wydania spornego zarządzenia C. nie istniała jako zorganizowana całość. Ponadto zdaniem organu zarządzenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez A., Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. W ocenie organu w dacie wydania zarządzenia nie istniała już spółka jawna, której wspólnikami byli także małż. P., natomiast osoby te były właścicielami składników majątkowych pozostałych po C. prowadzonej przez tę spółkę. Wydzierżawili B. jedynie wymienione w umowie elementy przedsiębiorstwa. Tym samym w dacie ustanowienia przymusowego zarządu przedsiębiorstwo pn. C. już nie istniało. Małżonkowie byli właścicielami nieruchomości, na której poprzednio było zorganizowane przedsiębiorstwo oraz poszczególnych składników majątkowych nieistniejącego już przedsiębiorstwa. Minister przywołał ustawę z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem przymusowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) i stwierdził, że akt ten normował tryb nacjonalizacji przedsiębiorstw, nad którymi został ustanowiony przymusowy zarząd państwowy. W niniejszej sprawie brak dowodów, aby takowe orzeczenie nacjonalizacyjne zostało wydane w stosunku do C. małż. P. Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu, zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe i handlowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie Państwa. W dacie wydania zarządzenia z dnia [...] października 1954 r. nie istniało wskazane w nim przedsiębiorstwo, a wspólnicy spółki mienie pozostałe po jej rozwiązaniu określone jako nieczynna C. wydzierżawili B. w P. Umowa tą nie objęto przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 40 § 1 kodeksu handlowego, lecz określone w umowie składniki majątkowe. Wobec powyższego ocena przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu – interesu Państwa oraz bezruchu lub zagrożenia bezruchem – w odniesieniu do nieistniejącego przedsiębiorstwa jest bezprzedmiotowa. Jednocześnie wskazano, że celem ustanowienia zarządu państwowego było zapewnienie ciągłości pracy przedsiębiorstwa o kluczowym znaczeniu dla gospodarki Państwa, nie zaś upaństwowienie zakładów. C. T. prowadzona przez spółkę jawną w dacie przed ustaniem bytu prawnego tej spółki posiadała zdolność produkcyjną do 1.500.000 cegieł rocznie. Mienie pozostałe po C. zostało oddane w dzierżawę B., a zastosowanie dekretu w stosunku do mienia znajdującego się we władaniu jednostki państwowej było niedopuszczalne. W konkluzji Minister stwierdził, że wydanie zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem C. wł. R. i E. P. nosi cechy rażącego naruszenia prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.P. Jeśli zaś chodzi o ocenę skutków prawnych wydanej decyzji Minister stwierdził, że skutkiem prawnym zarządzenia wydawanego na gruncie dekretu z 1918 r. było ustanowienie przymusowego zarządu. Decyzja taka miała charakter odwracalny, nie wywołując zmian prawnorzeczowych. Zarządzenie takie ograniczało jedynie właściciela w prawie swobodnego dysponowania mieniem przez właściciela. Nie oznaczało upaństwowienia mienia czy jakiejkolwiek zmiany stosunków własnościowych. Skargę na powyższą decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. z siedzibą w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.P. oraz art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego poprzez przyjęcie, że w dacie ustanowienia przymusowego zarządu przedsiębiorstwo nim objęte nie istniało, choć w rzeczywistości istniało i funkcjonowało. W ocenie skarżącego istotą sporu jest ustalenie czy w dacie wydania spornego zarządzenia C. istniała jako przedsiębiorstwo tj. zorganizowany zespół składników majątkowych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorstwo C., będące własnością R. i E. P. istniało i prowadziło działalność produkcyjną przed 1948 r. Od 1949 r. przedsiębiorstwo C. prowadziła spółka jawna z udziałem dwóch jeszcze wspólników, zawarta na okres jednego roku, której okres funkcjonowania przedłużono na kolejny rok. W toku postępowania nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, czy spółka ta została zlikwidowana i kiedy, niemniej okoliczności te mają znaczenie drugorzędne. Zasadniczą kwestią jest, czy w dacie ustanowienia zarządu istniało przedsiębiorstwo C. bez względu na jego status i formę prawną. C. ta mogła być prowadzona przez osoby fizyczne tj. małż. P. Za przyjęciem takiej tezy przemawia to, że: stanowiła ona zorganizowany zespół przeznaczony do produkcji cegły; na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 1953 r. zostało wydzierżawione przedsiębiorstwo tj. C., a B. w P. zobowiązała się do doprowadzenia przedsiębiorstwa C. do stanu używalności; z pism zgromadzonych w aktach wynika, że C. w dacie ustanowienia zarządu stanowiła przedsiębiorstwo czynne; nadto w dniu [...] października 1954 r. zdolności produkcyjne C. wynosiły ok. 200.000 sztuk cegły miesięcznie. Ponadto Minister dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego i wywiódł błędny wniosek, że C. w 1953 r. była nieczynna, a tym samym, że spółka nie kontynuowała swojej działalności. Jest to założenie nietrafne, nie mające uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Wbrew twierdzeniom Ministra przedsiębiorstwo istniało w dacie ustanowienia zarządu, choć mogło nie być prowadzone przez spółkę. Nawet przy przyjęciu, że w 1953 r. C. nie prowadziła działalności produkcyjnej, to w dalszym ciągu była przedsiębiorstwem, przygotowanym do produkcji. Ponadto sam fakt nie prowadzenia działalności gospodarczej nie stanowił przeszkody do ustanowienia zarządu, co wynika z art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. Organ pominął, że przedsiębiorstwo od 1,5 roku było przedmiotem dzierżawy przez B. w P., było czynne i prowadziło produkcję cegły na poziomie 1,8 mln sztuk rocznie. Zdaniem skarżącego fakt wydzierżawienia C. przez właścicieli osobie trzeciej nie stanowił przeszkody w ustanowieniu zarządu przymusowego, gdyż B. nie była jednostką państwową, lecz jednostką uspołecznioną posiadającą i prowadzącą C. na podstawie umowy dzierżawy (stosunek obligacyjny). Minister dokonał błędnych ustaleń i przyjął bezzasadnie, że przedsiębiorstwo mogło być prowadzone jedynie przez spółkę, a całkowicie pominął inne dowody wskazujące, że C. ta była prowadzona jako przedsiębiorstwo zarówno przez właścicieli, jak i przez B. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1818/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że według Ministra Gospodarki przy wydaniu zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] października 1954 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem C. wł. R. i E. P. w P. doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 pkt 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. nr 21, poz. 67 ze zm.). W ocenie organu w omawianym przypadku nie istniało przedsiębiorstwo jako zorganizowana całość, lecz jedynie poszczególne składniki majątkowe, które kiedyś stanowiły element C. prowadzonej przez spółkę jawną. Tymczasem art. 1 pkt 3 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego dopuszczał ustanowienie zarządu jedynie nad przedsiębiorstwem jako zorganizowaną całością, czy to funkcjonującym, czy pozostającym w bezruchu. Skoro w dacie wydania omawianego zarządzenia nie istniało przedsiębiorstwo, zastosowanie tego dekretu stanowiło rażące naruszenie prawa. Swoją tezę, że przedsiębiorstwo C. nie istniało Minister uzasadnia trzema okolicznościami: umową dzierżawy zawartą w dniu [...] lutego 1953 r. pomiędzy E. i R. małż. P., a B. w P., protokołem zdawczo - odbiorczym sporządzonym w dniu [...] listopada 1954 r. oraz faktem, że w stosunku do omawianego przedsiębiorstwa nie zostało wydane orzeczenie nacjonalizacyjne w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem przymusowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). W ocenie Sądu Wojewódzkiego przywołana w zaskarżonej decyzji argumentacja nie jest trafna. Sąd podzielił zarzut skargi, że Minister dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego i wywiódł błędny wniosek, że C. w dacie ustanowienia przymusowego zarządu nie stanowiła przedsiębiorstwa. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych wskazuje, że w dacie [...] października 1954 r. C. istniała jako doskonale prosperujące przedsiębiorstwo. Po pierwsze, wskazywana umowa dzierżawy została zawarta pomiędzy małż. P. jako osobami, które dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości oraz składników wymienionych w umowie, a służących do prowadzenia C., choć sama C. wówczas nie funkcjonowała tj. nie prowadziła działalności wytwórczej. Z § 1 umowy wynika, że małżonkowie są właścicielami C. i na C. tę składają się piec do wypalania cegły, osiem szop do suszenia cegły, teren do eksploatacji gliny, budynek drewniany mieszczący maszyny do wyrobu cegły i silnik napędowy, przy czym maszyny wymagały naprawy. Zatem istniały wszystkie niezbędne elementy do prowadzenia działalności produkcyjnej cegieł, które składają się na przedsiębiorstwo produkcyjne w tej branży, ale przedsiębiorstwo w celu uruchomienia wymagało poczynienia określonych nakładów. Nakłady te, stosownie do § 5 umowy, zobowiązała się ponieść B. w P. i doprowadzić C. do stanu "używalności". Ponadto B. zobowiązała się do powiększania i ulepszenia urządzeń służących do wyrobu cegieł. Analiza zapisów umowy prowadzi do wniosku, że jej przedmiotem było przedsiębiorstwo, które nie funkcjonowało, chociaż posiadało potencjał do produkcji wyrobów, do których zostało powołane. Pozostawała jedynie kwestia poczynienia pewnych napraw w urządzeniach oraz zorganizowania na nowo jego działalności, ale profil i możliwości produkcyjne miały swoje źródło w C. przekazanej przez małż. P. Ponadto na okoliczność, że przedmiotem stosunku obligacyjnego, którego przedmiotem była C. jako przedsiębiorstwo wskazuje typ umowy, jaka została zawarta w dniu [...] lutego 1953 r. Mianowicie zgodnie z Kodeksem zobowiązań z 1933 r. przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązywał się dać dzierżawcy używanie i użytkowanie rzeczy lub prawa majątkowego, w szczególności prawo wytwarzania i pobierania pożytków (art. 402 § 1 kz). Orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazuje, że przedmiotem umowy dzierżawy mógł być zakład produkcyjny (zorganizowane przedsiębiorstwo), bo tylko taki status rzeczy pozwalał na wytwarzanie pożytków, co było niezbędnym elementem do zakwalifikowania danego stosunku prawnego jako umowy dzierżawy (wyrok SN z dnia 28 maja 1958 r. III CR 263/58, z 12 maja 1959 r. I CR 771/58). Ze swej istoty sam piec do wypalania cegły, plac z gliną czy szopy do suszenia cegły jako oddzielne składniki majątkowe nie mogły przynosić jakichkolwiek pożytków, czyli w niniejszej sprawie końcowego produktu jakim jest cegła. Dopiero łączne funkcjonowanie wszystkich tych elementów składających się na przedsiębiorstwo przynosiło efekt w postaci produktu finalnego. Oznacza to, że skoro intencją stron umowy było doprowadzenie do produkcji cegieł, to prawidłowo zawarły umowę dzierżawy, która objęła całe przedsiębiorstwo, jakim była C.. Po drugie organ wskazał, że protokołem zdawczo - odbiorczym sporządzonym w dniu [...] listopada 1954 r. zostały przejęte poszczególne składniki, co potwierdzać miałoby tezę, że zarząd przymusowy dotyczył nie działającego przedsiębiorstwa, lecz składników mienia. Argument ten Sąd Wojewódzki uznała za chybiony. Protokół zdawczo-odbiorczy z istoty zawsze wymienia poszczególne składniki mienia. Ma rolę dokumentu inwentaryzacyjnego w każdego rodzaju postępowaniu i ilustruje co dokładnie składa się na dany zakład produkcyjny, przedsiębiorstwo czy innego rodzaju zorganizowaną jednostkę, którą mógł być nawet majątek ziemski. Nie może natomiast stanowić dowodu na okoliczność, że przymusowy zarząd obejmował wymienione w protokole składniki majątkowe. Po trzecie okoliczność, że w stosunku do omawianej C. nie zostało wydane orzeczenie nacjonalizacyjne, a przynajmniej takie orzeczenia nie ma w aktach sprawy, nie dowodzi w żadnym razie, że w dacie objęcia przymusowym zarządem nie istniało przedsiębiorstwo. Natomiast w aktach znajdują się dokumenty, które wskazują, że w dacie ustanowienia przymusowego zarządu C. jako przedsiębiorstwo produkujące cegłę nie tylko świetnie funkcjonowała, czyli "była w ruchu", lecz także miała duży potencjał, który mógł zostać wykorzystany racjonalnie jedynie poprzez wprowadzenie zarządu wykonywanego przez duże przedsiębiorstwo państwowe działające w tym obszarze produkcyjnym. Mianowicie we wniosku z dnia 21 lutego 1954 r. skierowanym do Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła, Wojewódzki Zarząd Przemysłu Terenowego Materiałów Budowlanych wskazując na potrzebę ustanowienia przymusowego zarządu nad przedmiotową C. stwierdzał, że C. posiada prawie kompletny park maszynowy oraz bogate złoża gliny i produkuje około 1.800.000 sztuk cegły rocznie, podczas gdy przy niewielkich nakładach możliwe jest zwiększenie produkcji do około 3.000.000 sztuk cegieł rocznie. Dalej stwierdzono, że ze względu na deficyt cegły konieczne jest doprowadzenie C. do pełnej możliwości produkcyjnej, a tego nie może dokonać B. Okoliczność, że produkcja cegły w dacie ustanowienia zarządu przebiegała sprawnie znajduje również potwierdzenie w piśmie B. do Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 16 listopada 1954 r., w którym stwierdzono, iż w związku z ustanowieniem zarządu zajęta została znajdująca się na terenie C. cegła wyprodukowana jeszcze przez B. w ilości ok. 200.000 sztuk. Oznacza to, że C. jako przedsiębiorstwo funkcjonowała wytwarzając produkt zgodny z profilem tego przedsiębiorstwa. Gdyby – jak twierdzi Minister w zaskarżonej decyzji – na gruntach małż. P. znajdowały się jedynie poszczególne składniki majątkowe nie powiązane ze sobą gospodarczo, nie byłoby możliwe osiągnięcie efektu produkcyjnego jakim niewątpliwie były cegły. Produkt ten mógł bowiem zostać wytworzony przez zorganizowaną całość, jaką była C., czyli przedsiębiorstwo. Natomiast kto zarządzał tą C., czy właściciele czy osoba trzecia – w tym wypadku wydzierżawiający – było kwestią odrębną. Ponadto B. nie były jednostkami państwowymi, gdyż Konstytucja PRL z dnia 22 lipca 1952 r. odróżniała mienie ogólnonarodowe od mienia spółdzielczego. Art. 11 Konstytucji PRL stanowił, że własności spółdzielczej jako własności społecznej zapewnia się szczególną ochronę i opiekę. Przede wszystkim jednak C. została przekazana w posiadanie B. na podstawie stosunku obligacyjnego, czyli zależnego. Umowa dzierżawy mogła zostać wypowiedziana na warunkach i w terminach w niej określonych i nie kreowała żadnych uprawnień o charakterze rzeczowym dla wydzierżawiającego. Państwo poprzez zawarcie omawianej umowy dzierżawy nie nabyło żadnych uprawnień władczych w stosunku do C., co następowało dopiero poprzez ustanowienie przymusowego zarządu państwowego przez organ wykonawczy państwa tj. właściwego ministra, ze wszystkimi konsekwencjami przewidzianymi przez dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. Innymi słowy przekazanie władania przedsiębiorstwem przez właściciela osobie trzeciej na drodze umów cywilnoprawnych nie stało na przeszkodzie, aby zastosować przymusowy zarząd państwowy w stosunku do takiego przedsiębiorstwa. Oznacza to, że nawet oddanie w dzierżawę przedsiębiorstwa przemysłowego podmiotowi o statusie przedsiębiorstwa państwowego również uzasadniać mogło wydanie zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego. Inne bowiem zasady obowiązują przy stosunkach obligacyjnych, inne natomiast jeżeli posiadanie znajduje swoje źródło w decyzji administracyjnej, jak miało to miejsce w wypadku ustanawiania przymusowego zarządu. Sąd I instancji stanął zatem na stanowisku, że sporna C. stanowiła przedsiębiorstwo przemysłowe, a to oznacza, że konieczne było zbadanie, czy spełniać mogła kryteria do ustanowienia przymusowego zarządu wymienione w art. 1 pkt 3) dekretu. Tymczasem Minister w zaskarżonej decyzji stwierdził, że ocena przesłanek ustanowienia zarządu państwowego w stosunku do nieistniejącego przedsiębiorstwa jest bezprzedmiotowa i z tego względu odstąpił od rozważań w tym zakresie. Jednakże wobec odmiennych ustaleń Sądu, że C. stanowiła w dniu [...] października 1954 r. przedsiębiorstwo, do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia konieczne jest, aby Minister ustalił, czy utrzymanie w ruchu tej C. leżało w interesie państwa. Sąd administracyjny bowiem nie może zastępować organu administracji w tych ustaleniach. Z tego względu konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji, aby Minister rozważył, czy utrzymanie produkcji w tej konkretnej C. w realiach tamtych czasów i miejscu leżało w interesie państwa. W zależności od ustaleń poczynionych w tym przedmiocie ostatecznie Minister podejmie decyzję, czy zarząd przymusowy został ustanowiony z rażącym naruszeniem przepisów dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] października 1954 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu. Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1 pkt 3) dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu, w części odnoszącej się do pojęcia "przedsiębiorstwa" oraz przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.P.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1818/11, wniósł I. P. Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił mu: 1. na mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie art. 1 ust. 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, przez błędną wykładnię przepisów dotyczących ustanowienia przymusowego zarządu; 2. na mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie: art. 1 ust. 2 [powinno być § 2] ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) przez samodzielne i błędne ustalenie stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; art. 4 dekretu Naczelnika Państwa z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, w brzmieniu art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 maja 1927 r. o zmianie niektórych postanowień dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. RP Nr 49 poz. 637) w zw. art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieopublikowanie w Monitorze Polskim decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem E. i R. P. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji pominął fakt, że E. i R. P. prowadząca C. nie istniała już w 1953 r. jak i w późniejszym okresie. Z wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 440/10, wynika, że w 1953 r. przedmiotowa C. była nieczynna, co oznacza, że Spółka, która była właścicielem C. nie kontynuowała swojej działalności już przed datą zawarcia umowy dzierżawy w 1953 r. W dacie umowy E. i R. P. z B., wbrew stanowisku WSA, przedsiębiorstwo produkujące cegły nie istniało. Były to poszczególne elementy C., piec do wypalania cegły, osiem szop do suszenia cegły, teren do eksploatacji gliny, do wyrobu cegły oraz budynek drewniany mieszczący maszyny i silnik napędowy, przy czym maszyny i silnik nie były w stanie zdatnym do użytku i wymagały naprawy. Z tego opisu znajdującego się w umowie dzierżawy już wynika, że C. była w 1953 r. nieczynna, nie mogła prowadzić żadnej działalności (maszyny i silnik napędowy były nieczynne). Nie było też żadnej dokumentacji finansowej, ksiąg handlowych. Z umowy dzierżawy też wynika, że w dacie umowy C. była niezdatna do użytku. § 5 umowy dzierżawy przewiduje bowiem, że dzierżawca zobowiązuje się doprowadzić przedmiotową C. do stanu używalności. Z § 3 umowy wynika, że czynsz dzierżawy strony ustalają jako czynsz symboliczny. Tak więc w dacie umowy dzierżawy, wbrew stanowisku WSA, przedsiębiorstwo – C. wł. E. i R. P. nie istniała, co jednoznacznie wynika z umowy dzierżawy. Zresztą to, że w dacie umowy dzierżawy C. nie funkcjonowała stwierdza Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Istniały poszczególne składniki C., nie istniała jednak produkcja i w związku z tym nie była prowadzona księgowość, nie było dokumentów finansowych, nie było żadnych środków finansowych. W tej sytuacji nie można mówić, że istniało przedsiębiorstwo. Mienia wchodzącego w skład C. nie należy utożsamiać z przedsiębiorstwem, jako zorganizowanym zespołem do prowadzenia działalności gospodarczej. W dacie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego istniało przedsiębiorstwo produkujące cegły, ale był to inny podmiot gospodarczy niż ten, który zagospodarowała B. W istocie umowa nazwana umową dzierżawy nie była taką umową, a była umową użytkowania wyposażenia C.. Stanowisko Sądu przedstawione w zaskarżonym wyroku sprowadza się do tego, że umowa dzierżawy została zawarta między przedsiębiorstwem, które miało elementy do prowadzenia działalności, a B. Przedsiębiorstwo, o którym mowa, od 1953 r. nie prowadziło żadnej produkcji i nie było w stanie prowadzić produkcji ze względu na uszkodzone maszyny i silnik nie nadające się do produkcji, brak środków finansowych, brak dokumentacji handlowej, a więc nie było wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku przedsiębiorstwem. Różnica między tym zbiorem elementów, które B. wydzierżawiła, a tym przedsiębiorstwem, co do którego ustanowiono przymusowy zarząd państwowy, polega na tym, że C. w 1953 r. nie miała żadnej możliwości produkcji, a więc nie była przedsiębiorstwem, a w 1954r. była wprawdzie przedsiębiorstwem, ale była to zupełnie inna jednostka gospodarcza niż C. wł. R. i E. P. B. na skutek poczynionych nakładów przekształciła otrzymane elementy wymienione w umowie zawartej z E. i R. P. na skutek naprawy maszyn i silnika oraz poczynionych nakładów, zorganizowania produkcji i zbytu, w produkujące przedsiębiorstwo i była to zupełnie inna jednostka gospodarcza niż C. istniejąca w 1953 r. przed zawarciem "umowy dzierżawy". Z tych powodów uznać należy, że w 1954 r. nie istniała już C. jako przedsiębiorstwo E. i R. małż. P., a więc ustanowienie przymusowego zarządu państwowego w 1954 r. nad takim przedsiębiorstwem rażąco naruszało art. 1 ust. 3 dekretu Naczelnika Państwa z 16 grudnia 1918 r., gdyż nie można było ustanowić przymusowego zarządu nad nieistniejącym przedsiębiorstwem. Autor skargi kasacyjnej podnosi też, że WSA w zaskarżony wyrok ustalił stan faktyczny odmienny od ustalonego przez organy administracji. Organy administracji stwierdziły, że w dacie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nie istniało przedsiębiorstwo wł. E. i R. P., produkujące cegły, a WSA uznał, że przedsiębiorstwo takie w dacie ustanowienia przymusowego zarządu istniało. WSA ustalił więc samodzielnie stan faktyczny sprzeczny z ustaleniami organów administracji. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolując decyzje organów administracji mogą zakwestionować ustalony przez organy administracji stan faktyczny, wskazując jako podstawę takiego stanowiska naruszenie przepisów, nie mogą jednak samodzielnie ustalać stanu faktycznego. Dlatego też samodzielne ustalenie stanu faktycznego przez WSA narusza powołany powyżej art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., przy czym powyższe naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bo narzuciło organom administracyjnym ustalony przez WSA stan faktyczny. WSA naruszył też art. 4 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu w brzmieniu art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 17 maja 1927 r. o zmianie niektórych postanowień dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w zw. z art. 134 § 1 i art. 133 p.p.s.a. Przepis art. 4 przewiduje, że każdy przypadek ustanowienia i uchylenia zarządu państwowego podany będzie do publicznej wiadomości w Monitorze Polskim. Z akt sprawy wynika, że takiego ogłoszenia nie było. Załączone jest zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu, ale nigdzie nie powołany jest Monitor Polski, w którym zarządzenie to opublikowano. W materiale sprawy nie ma żadnej wzmianki o ogłoszeniu przedmiotowego zarządzenia w Monitorze Polskim, nie mówiąc już o wskazaniu numeru Monitora, w którym to ogłoszenie opublikowano. Tak więc z akt sprawy wynika, że przedmiotowego zarządzenia nie opublikowano w Monitorze Polskim. Wprawdzie skarżący nie podniósł tego zarzutu w skardze do WSA, jednakże WSA zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami skargi, co oznacza, że sprawę rozpatruje wszechstronnie. WSA rozpatruje też sprawę, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy zaś wynika, że zarządzenie o przymusowym zarządzie państwowym nie było ogłoszone w Monitorze Polskim. Jest to rażące naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i w związku z tym ma tu zastosowanie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że wbrew twierdzeniom skarżącego WSA nie dokonywał samodzielnie ustaleń stanu faktycznego, natomiast dokonał wykładni przepisów prawa i oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, odmiennie niż organ administracji. Skarżący w skardze kasacyjnej kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu, opierając się na tych samych okolicznościach i dowodach, nie podaje natomiast nowych argumentów i dowodów na poparcie swoich tez. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Tym niemniej, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, w szczególności to, że główny nacisk został położony na zarzut naruszenia prawa materialnego, a zarzut dotyczący samodzielnego ustalenia przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego w sprawie ma z zarzutem naruszenia prawa materialnego bezpośredni związek, poprzez ustalenie właściwej przesłanki rozstrzygnięcia – postawione w skardze kasacyjnej dwa pierwsze zarzuty można i należy rozpoznać łącznie. Naruszenia art. 1 ust. 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) skarżący kasacyjnie upatruje w jego błędnej wykładni. Miałaby ona polegać na tym, że Sąd I instancji pominął fakt, że spółka z udziałem między innymi E. i R. P. prowadząca C., w 1953 r. już nie istniała, C. w tym czasie była nieczynna, a więc w dacie zawarcia umowy dzierżawy z B., wbrew stanowisku WSA, przedsiębiorstwo produkujące cegły nie funkcjonowało. Istniały tylko poszczególne elementy C., takie jak piec do wypalania cegły, osiem szop do suszenia cegły, teren do eksploatacji gliny i do wyrobu cegły oraz budynek drewniany mieszczący wymagające naprawy maszyny i silnik napędowy. W dacie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego istniało wprawdzie przedsiębiorstwo produkujące cegły, ale był to już inny podmiot gospodarczy, prowadzony przez B. Nie można zatem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mienia wchodzącego w skład C. utożsamiać z przedsiębiorstwem, jako zorganizowanym zespołem do prowadzenia działalności gospodarczej. W 1954 r. nie istniała C. jako przedsiębiorstwo E. i R. małż. P., a więc ustanowienie przymusowego zarządu państwowego w 1954 r. nad takim przedsiębiorstwem rażąco naruszało art. 1 ust. 3 dekretu Naczelnika Państwa z 16 grudnia 1918 r. Odmienne ustalenia Sądu I instancji skarżący kasacyjnie uznaje za błędne, sprzeczne z ustaleniami organu i dokonane w sposób samodzielny przez sąd, co narusza także art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów. Przepis art. 1 ust. 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego stanowił, że przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, (...) leży w interesie państwa – mogą być objęte pod zarząd państwowy. Już z samej treści tego przepisu wynika, że ustawodawca zakładał możliwość objęcia przymusowym zarządem państwowym nie tylko takich przedsiębiorstw, których "utrzymanie w ruchu" było zagrożone, ale również takich, które nie były czynne, a ich "puszczenie w ruch" (tak samo jak utrzymanie w ruchu) leżało w interesie państwa. Warunek był natomiast taki, że musiało istnieć przedsiębiorstwo jako zorganizowana całość i być zdolne do określonego rodzaju produkcji. Pośrednio wynika to z celu regulacji, historycznie ujmując przyjętej w sytuacji szczególnej, w której po wielu latach niewoli i zniszczeń wojennych "niezbędnym było zapewnienie ciągłości pracy przedsiębiorstw o kluczowym znaczeniu dla gospodarki odradzającego się Państwa Polskiego" (zob. wyrok NSA z dnia 21.12.1998 r., IV SA 2182/96, LEX nr 45854). Cele te pozostały aktualne również po 1945 r., z tym że w praktyce orzeczniczej ujawnianych jest wiele nadużyć, jeśli idzie o rozumienie interesu państwa przy przejmowaniu różnych majątków w przymusowy zarząd państwowy. Nie przesądzając zatem, czy C. E. i R. P. mogła mieć kluczowe znaczenie dla gospodarki państwa, co jest istotne z punktu widzenia wystąpienia przesłanki działania w interesie państwa (oceny takiej będzie musiał dokonać organ prowadzący postępowanie nadzorcze), stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego przejęte w zarząd państwowy z mocy zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] października 1954 r. przedsiębiorstwo stanowiło zorganizowaną całość, zdolną do produkcji cegły – nie narusza ani art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, ani art. 1 § 2 p.u.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd I instancji nie ustalał samodzielnie stanu faktycznego w sprawie, w takim znaczeniu, że nie dokonywał definitywnych ustaleń co do faktów w oparciu o dowody inne niż te, które analizował Minister Gospodarki. Z tych samych co Minister dowodów Sąd wyciągnął natomiast inne wnioski odnośnie tego, czy przedmiotem przejęcia w zarząd państwowy było przedsiębiorstwo jako zorganizowana całość, czy tylko poszczególne składniki byłego przedsiębiorstwa, jak ocenił Minister Gospodarki. Mamy tu zatem do czynienia z oceną prawną materiału dowodowego i jego subsumcją na gruncie art. 1 ust. 3 dekretu z 16 grudnia 1918 r. – odmienną od organu – ale nie z samodzielnym ustalaniem faktów przez Sąd I instancji. Prawdą jest, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a nie zastępowanie jej w administrowaniu, w tym w budowaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż Sąd Wojewódzki jedynie odmiennie niż organ ocenił dowody na gruncie normy materialnoprawnej, ale nie zastępował organu w konstruowaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji trafnie ocenił, że przedmiotem przejęcia w przymusowy zarząd państwowy było przedsiębiorstwo jako zorganizowana całość, zdolne do produkcji cegły. Nawet jeśli przed dniem zawarcia umowy dzierżawy pomiędzy E. i R. P. a B., co nastąpiło [...] lutego 1953 r., C. nie funkcjonowała, to nie oznacza, że była niezdolna do produkcji, a przedmiotem umowy nie było przedsiębiorstwo, lecz składniki byłego przedsiębiorstwa. Tak można byłoby powiedzieć, gdyby przedmiotem umowy były rzeczywiście poszczególne składniki przedsiębiorstwa, np. piec do wypalania cegły, czy teren do eksploatacji gliny. Tymczasem umowa dzierżawy obejmowała wszystkie składniki przedsiębiorstwa (§ 1), a jej celem pośrednim było doprowadzenie "przedmiotowej C. do stanu używalności" (§ 5), a finalnym produkcja cegieł – eksploatacja gliny do wyrobu cegły oraz powiększenie i ulepszenie urządzeń służących do wyrobu cegły (§ 7). Fakt osiągnięcia zakładanych celów potwierdza protokół przejęcia przedsiębiorstwa z dnia [...] listopada 1954 r. To że przed dniem [...] lutego 1953 r. C. "nie była w ruchu" nie stanowiło przeszkody do zastosowania art. 1 ust. 3 dekretu z 16 grudnia 1918 r., co wyjaśniono już wyżej, analizując treść tego przepisu, pod warunkiem, że przedsiębiorstwo stanowiło zorganizowaną całość, zdolną do produkcji cegły. Tę ostatnią okoliczność potwierdza natomiast treść umowy dzierżawy oraz sposób jej realizacji (osiągnięcie zakładanych celów, przedłużenie umowy na czas nieoznaczony). W takiej sytuacji fakt, że przed umową dzierżawy przedsiębiorstwo nie funkcjonowało nie ma większego znaczenia, skoro w bardzo krótkim czasie po jej zawarciu możliwa była produkcja cegły, co świadczy o tym, że wydzierżawione przedsiębiorstwo stanowiło zorganizowaną całość i było zdolne do tego rodzaju produkcji. Natomiast wydzierżawienie przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym osobie trzeciej (B.), nie stanowi o tym, że powstaje w ten sposób nowe (inne) przedsiębiorstwo. Już bowiem w przedwojennym orzecznictwie Sądu Najwyższego funkcjonował pogląd, że " (...) nawet nabycie całego przedsiębiorstwa na licytacji nie dowodzi jeszcze, aby w ten sposób nabyte przedsiębiorstwo przestało być dawnem przedsiębiorstwem, a stało się przedsiębiorstwem zupełnie nowem, oderwanem od sprzedanego w drodze licytacji, zwłaszcza wtedy, gdy prowadzone jest nadal na tem samem miejscu, trudni się czynnościami tego samego rodzaju, wśród takich samych warunków gospodarczych, zaspokajając potrzeby takiej samej klienteli" (zob. wyrok SN z dnia 10.01.1936 r., III C 524/34, OSN(C) 1936/8/319). W niniejszej sprawie nie mieliśmy nawet do czynienia z nabyciem licytacyjnym, ale z dzierżawą, która nie zmienia stosunków własnościowych. Trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 4 dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, w brzmieniu nadanym art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 maja 1927 r. o zmianie niektórych postanowień dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. RP Nr 49 poz. 637) w zw. art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieopublikowanie w Monitorze Polskim zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem E. i R. P. Skarżący kasacyjnie zakwalifikował ten zarzut jako naruszenie przepisów postępowania, motywując to tym, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice skargi i na podstawie akt sprawy nie wziął pod uwagę, że zarządzenie z dnia [...] października 1954 r. nie zostało opublikowane w Monitorze Polskim, jak nakazywał art. 4 dekretu z 16 grudnia 1918 r. Pozostaje jednak pytanie o charakter normy zwartej w tym ostatnim przepisie. Poczynić należy w związku z tym uwagę natury ogólnej. Mianowicie, unormowanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga dokonania klasyfikacji przepisów prawa do przepisów prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego (przepisów postępowania administracyjnego i sądowego). Przeprowadzenie takiej klasyfikacji w odniesieniu do przepisów prawa administracyjnego jest procesem złożonym, z wielu przyczyn, w tym braku kodyfikacji materialnego prawa administracyjnego, czy choćby wielości form prawnych działania organów wykonujących administrację publiczną. Nie pozwala to na przyjęcie klasyfikacji przepisów prawa administracyjnego według kryterium miejsca zamieszczenia przepisu prawa w ustawie materialnoprawnej czy ustawie procesowoprawnej. Rozważając relacje pomiędzy przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego, wskazuje się na normy zwane normami prawnymi w ścisłym znaczeniu albo normami substancjalnymi i normy konstruktywne, czyli instrumentalne. W nauce prawa procesowego cywilnego do norm prawa w ścisłym znaczeniu zalicza się normy regulujące bezpośrednio stosunki życia społecznego, określające zachowanie jednostek wobec siebie i państwa, nakładające prawa i obowiązki. Normy instrumentalne regulują stosowanie tych pierwszych norm, jak również zapewniają przestrzeganie zasad, na jakich oparty jest porządek prawny (zob. uchwałę NSA z dnia 20.05.2010 r., II OPS 5/09, LEX nr 576983). Z tego punktu widzenia norma zawarta w art. 4 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, który stanowił, że "Każdy przypadek ustanowienia i uchylenia zarządu państwowego podany będzie do publicznej wiadomości w Monitorze Polskim", ma – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – charakter normy procesowej. Z nieopublikowaniem zarządzenia w Monitorze Polskim ustawodawca nie powiązał bowiem żadnych skutków w zakresie prawa materialnego (w tym np. wejścia w życie samego zarządzenia), które miałyby bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki podmiotów spoza sfery administracji publicznej. Obowiązek publikacji zarządzenia w przedmiocie ustanowienia i uchylenia zarządu państwowego spełniał jedynie zadanie informacyjne ("do publicznej wiadomości") o zmianie zarządcy przedsiębiorstwa, co mogło mieć znaczenie np. dla podmiotów powiązanych gospodarczo z przejmowanym w państwowy zarząd przedsiębiorstwem. Jeśli rozpatrywać ten zarzut w całości w kategoriach naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to skarżący kasacyjnie nie wykazał, w jaki sposób nieopublikowanie zarządzenia z dnia [...] października 1954 r. w Monitorze Polskim i nieuwzględnienie tego faktu przez Sąd Wojewódzki rozstrzygający w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), mogło wpłynąć na jej wynik. O treści zarządzenia z dnia [...] października 1954 r. właściciele przejmowanego przedsiębiorstwa dowiedzieli się bowiem w trakcie spisywania protokołu zdawczo – odbiorczego w dniu [...] listopada 1954 r. Z protokołu tego wynika, że zarządzenie zostało doręczone biorącemu udział w tej czynności współwłaścicielowi przedsiębiorstwa – E. P. (pisownia nazwiska jest różna, w różnych dokumentach). Nie można w tej sytuacji uznać, że zarządzenie nie weszło do obrotu prawnego. Przy przyjęciu natomiast odmiennego poglądu w zakresie skutków nieopublikowania zarządzenia w Monitorze Polskim, w tym co do wejścia w życie samego zarządzenia, którego to poglądu Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela, to bezprzedmiotowe byłoby w ogóle prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności zarządzenia. Tak więc uznając, że również ten zarzut nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w zakresie kosztów postępowania zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a., i odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania od I. P. na rzecz A. w W.. Sąd uznał bowiem, że podjęta przez skarżącego kasacyjnie próba przywrócenia zarządu nad mieniem należącym do jego poprzedników prawnych, w sytuacji, gdy ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jeszcze nie zapadło, wyczerpuje znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku.