II SA/Kr 1950/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J.G. i B.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących J.G. i B.G. kwotę 714,00 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. ostateczną decyzją z dnia 22 lutego 2008 r., znak [...], po rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych polegających na wstawieniu drzwi garażowych w dwóch otworach wcześniej zabitych deskami, prowadzonych przez M. K. przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr "1" w W. po wstrzymaniu przez Wójta Gminy T. postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2002r., znak [...] wykonania decyzji nr [...] z dnia 19 kwietnia 2001r., znak [...], zmieniającej decyzję Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia 18 sierpnia 2000r., znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przydomowym krytym basenem na działce nr "2’ w W. w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego zmiennego - orzekł o nienałożeniu na M. K. obowiązku wykonania czynności i robót budowlanych, stwierdzając, że wyżej wymienione roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 80 ust. 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 19994r. – Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2006r. Nr 156. Poz. 1118 z późn. zm. ), a także art. 104 k.p.a. . W dniu 12 czerwca 2008 r. B. i J. G. skierowali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wniosek o wznowienie trzech postępowań, w tym postępowania zakończonego powyższą decyzją z dnia 22 lutego 2008 r., znak [...], wskazując, że o jej wydaniu dowiedzieli się po otrzymaniu w dniu 28 maja 2008 r. przez pełnomocnika wnioskodawców r. pr. A. T. zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z daty 12 maj 2008r. w przedmiocie rozpatrzenia skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.. We wniosku zarzucili, że doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż będąc stronami w tym postępowaniu bez własnej winy nie brali w nim udziału. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia 21 lipca 2008r., znak [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 148 i art. 104 k.p.a., w związku z art. art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 19994r. – Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2006r. Nr 156. Poz. 1118 z późn. zm. ), odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 22 lutego 2008 r., znak [...]. Orzekając w ten sposób podał, że pismem z dnia 18 marca 2008 r., doręczonym B. i J. G. w dniu 21 marca 2008 r. (na potwierdzeniu odbioru podpisała się matka J. W.), poinformowano ich o wydaniu decyzji z dnia 22 lutego 2008 r. Wnioskodawcy dowiedzieli się zatem o przedmiotowej decyzji w dniu 21 marca 2008 r., a nie jak piszą w dniu 12 maja 2008 r. W tej sytuacji wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., co uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Powyższa decyzja została uzupełniona pouczeniem o prawie złożenia odwołania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 29 sierpnia 2008 r., znak [...]. Wnosząc w terminie odwołanie od decyzji z dnia 21 lipca 2008r., znak [...], B. G. i J. G. zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a., zaznaczając, że pismo z dnia 18 marca 2008 r. nie było doręczone ani im, ani ich pełnomocnikowi. Wskazywali także na fakt zameldowania J. W. poza miejscem zamieszkania wnioskodawców. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31 lipca 2009 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a., a także z art. art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 19994r. – Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2006r. Nr 156. Poz. 1118 z późn. zm. ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 21 lipca 2008r., znak [...]. Uznając zaskarżoną za prawidłową stwierdził, że zgodnie z art. 43 k.p.a. pismo z dnia 18 marca 2008 r. zostało doręczone dorosłemu domownikowi, co wypełnia zasady prawidłowego doręczenia. Słuszne było więc stanowisko organu pierwszej instancji, że wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z dnia 22 lutego 2008 r. w dacie jego doręczenia, tj. 21 marca 2008 r. i od tej daty płynął miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Żaden przepis nie precyzuje kogo należy uznać za domownika, zatem nie można się zgodzić z twierdzeniami stron, że fakt zameldowania J. W. w innym miejscu ma jakiekolwiek znaczenie. J. W. – matka B. G. w piśmie z dnia 20 czerwca 2009r. oświadczyła, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma z dnia 18 marca 2008r. widnieje jej własnoręczny podpis, przy czym należy zauważyć, że odbierała ona również inne pisma skierowane do B. i J. G.. Chociaż J. W. nie pamięta czy pismo odebrane 21 marca 2008r. komuś przekazała, to jednakże B. G. i J. G. nie kwestionują tego, że, że pisma zawarte w przesyłce zostały im przekazane. Dla skuteczności doręczenie znaczenie ma sam fakt podjęcia się przez daną osobę doręczenia. Przyjąć można zatem, że pismo z dnia 18 marca 2008r. dotarło do rąk adresatów w ciągu kilku dni, co oznacza, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłyną miesiąc – najwyżej kilka dni później, od dnia doręczenia. Wnosząc w terminie do do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 lipca 2009 r., znak [...], B. G. i J. G. domagali się jej uchylenia. Zarzucając naruszenie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., art. 148 k.p.a. w związku art. 7 i 10 k.p.a., a także art. 43 k.p.a. skarżący wywodzili, że bezpodstawnie przyjęto, iż J. W. jest dorosłym domownikiem i błędnie stwierdzono, że pismo z dnia 18 marca 2008 r. zostało im doręczone. J. W. mieszka osobno i nie przekazała skarżącym tego pisma. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1501/09 oddalił skargę J. i B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 lipca 2009 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania W uzasadnieniu tego wyroku uznał za bezsporny fakt, że pismo z 18 marca 2008 r. informujące o decyzji organu pierwszej instancji z 22 lutego 2008 r. ([...]) zostało przesłane na adres skarżących i odebrane przez J. W. (matkę B. G.) w dniu 21 marca 2008 r. Matka skarżącej potwierdziła, że podpis na dowodzie doręczenia pochodzi z jej ręki, jednak z racji podeszłego wieku (75 lat) nie pamiętała, czy przekazała pismo adresatom. Zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W świetle tego przepisu należy uznać, że doręczenie przedmiotowego pisma z 18 marca 2008 r. zostało dokonane prawidłowo. Wbrew zarzutom skarżących J. W. jest dorosłym domownikiem w rozumieniu powyższego przepisu, a potwierdzając własnoręcznym podpisem odbiór na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki w sposób dorozumiany wyraziła zamiar przekazania pisma adresatom. To, czy faktycznie doszło do takiego przekazania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Do uznania danej osoby za domownika nie jest konieczne prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego z adresatem przesyłki, nie jest również konieczne udzielenie domownikowi przez adresata pisma specjalnego upoważnienia do odbioru pism. Wreszcie bez znaczenia dla oceny przedmiotowej kwestii pozostaje fakt, że J. W. zameldowana jest czy też na stałe zamieszkuje w innym miejscu. Istotne jest bowiem, że odbierając pismo podjęła się przekazania go adresatom. W wyniku skargi kasacyjnej, którą wniósł J. G., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2011r., sygn. akt II OSK 1537/10, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzając od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. G. kwotę 400 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Orzekając w ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny tylko jedne zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie braku należytej kontroli Sądu pierwszej instancji, prowadzący przez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. do zaakceptowania naruszenia przez organ art. 148 § 2 k.p.a. i przyjęcie, iż skarżący dowiedzieli się o decyzji ostatecznej w dniu 21 marca 2008r. za pośrednictwem domownika J. W., pomimo iż temu przeczyli. Ustalenia tego organ dokonał nie rozważając kwestii, czy J. W. była domownikiem wnoszących podanie o wznowienie oraz, czy domniemanie jej doręczenia stosownego zawiadomienia wyczerpywało znamiona przesłanki "dowiedzenia" się skarżących o tej informacji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a.. Stwierdzenie organu, iż przepis nie precyzuje kogo należy uznać za "domownika" pozostało bez należytej kontroli sądu. Przepis art. 43 k.p.a. stanowi o zastępczym doręczaniu pism w przypadku nieobecności adresata w domu. Doręczenia takiego można dokonać m.in. za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Przepis mówi wyraźnie o "domowniku" nie wskazując, że to ma być każda osoba obecna w mieszkaniu w dacie odbioru korespondencji. Zatem przepis używając pojęcia "domownik" zobowiązuje do należytego zdefiniowania tego określenia. Niewątpliwie należy uznać za domownika osobę spokrewnioną z adresatem pisma ale warunkiem koniecznym powinno być zamieszkiwanie tej osoby pod wskazanym adresem, tj. ustalenie, że należy ona do wspólnego gospodarstwa domowego. Będzie tu chodzić o takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Wymogiem uznania osoby za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. nie jest zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata. W toku postępowania administracyjnego wnioskodawcy podnosili brak zamieszkiwania, zameldowania J. W., oraz brak doręczenia im przedmiotowego pisma. Przedkładali zaświadczenia o innym zameldowaniu wyżej wymienionej. Sam organ odebrał oświadczenie od J. W., w którym stwierdzała że zamieszkuje gdzie indziej oraz nie potwierdzała doręczenia pisma adresatom. Pozostało to poza oceną organu. Zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji pominięcia przez organ tych okoliczności w warunkach wymagań art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. stanowi naruszenie należytej kontroli ze wskazywanego przez skarżącego art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. wymaga ustalenia daty dowiedzenia się strony składającej podanie o wznowienie postępowania o decyzji ostatecznej. Data ta powinna być udowodniona, a nie domniemana. Zachowanie terminu musi być udowodnione przez stronę. Jednak, jeżeli organ prowadzi dowód na tę okoliczność we własnym zakresie, to również obowiązuje go udowodnienie tego faktu, a nie jego domniemanie. Samo doręczenie zastępcze z art. 43 k.p.a. jest domniemaniem prawnym. Zarzuty podnoszone przez stronę w celu obalenia tego domniemania muszą być należycie rozpoznane przez organ, co nie powinno uchodzić uwadze Sądu kontrolującego zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne. Zwłaszcza, że powyższe okoliczności były przedmiotem skargi. Przy ponownym rozpoznaniu skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowiska stron nie uległy zmianie, z tym że w piśmie z dnia 27 stycznia 2012r, skarżący zgłosili dodatkowe wnioski dowodowe na okoliczności, iż J. W. nie jest dla nich domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na zasadę z art. 190 p.p.s.a. winno ono uwzględniać wiążący charakter wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2011r., sygn. akt II OSK 1537/10 . Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa, natomiast związanie to nie obejmuje ocen dotyczących stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. wraz z cytowaną tam literaturą oraz wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165). Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia pojęcia "dorosłego domownika" użytego w art. 43 k.p.a. w kontekście ustalenia zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a., a także zwrócenie uwagi na konieczność spełnienia przewidzianego w tym ostatnim przepisie wymogu "dowiedzenia" się przez skarżących o decyzji wydanej w postępowaniu, którego dotyczy podanie o wznowienie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "niewątpliwie należy uznać za domownika osobę spokrewnioną z adresatem pisma, ale warunkiem koniecznym powinno być zamieszkiwanie tej osoby pod wskazanym adresem tj. ustalenie, że należy ona do wspólnego gospodarstwa domowego". Wyraził też na gruncie niniejszej sprawy pogląd, że organy administracji naruszyły art. 148 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący dowiedzieli się o decyzji ostatecznej w dniu 21 marca 2008 r. za pośrednictwem domownika J. W.. Uznał przy tym za uchybienie pominięcia takich okoliczności wynikających ze zgromadzonych dowodów jak : brak zameldowania J. W. w mieszkaniu skarżących, brak dowodu na doręczenie im przez wyżej wymienioną pisma z dnia 18 marca 2008r. informującego o wydanej decyzji, w tym nieuwzględnienia zaświadczenia o innym zameldowaniu J. W., a także jej oświadczenia, w którym stwierdzała że zamieszkuje gdzie indziej, oraz nie potwierdzała doręczenia pisma adresatom. Sprzecznym ze zgromadzony materiałem jest także ustalenie, że sami skarżący potwierdzili fakt przekazania im przez J. W. pisma z dnia 18 marca 2008r., czemu przeczyli podając inną datę dowiedzenia się o decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę, czyniąc analogiczne ustalenia jak dokonane w wyroku z dnia 27 października 2011r., sygn. akt II OSK 1537/10 , zobowiązany jest do stwierdzenia, że wskazane wyżej uchybienia organów obu instancji stanowią o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie postępowania wyjaśniającego – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a także art. 43 k.p.a. - przez zaniechanie właściwej oceny dowodów służących obaleniu domniemania skuteczności doręczenia zastępczego oraz błędną wykładnię pojęcia " dorosłego domownika". Brak prawidłowych ustaleń momentu dowiedzenia się przez skarżących o decyzji stanowi o naruszeniu art. 148 § 2 k.p.a., co skutkuje przedwczesnym stwierdzeniem, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie przewidzianym w tym przepisie i błędnym zastosowaniem art. art. 149 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny przekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień, przy czym w tym zakresie winny one uwzględnić stanowisko i wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011r., sygn. akt II OSK 1537/10 . Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając wnioski dowodowe zawarte w w piśmie skarżących z dnia 27 stycznia 2012r. miał na uwadze brzmienie art. 54 ust. 2 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd rozpoznając skargę orzeka na podstawie akt sprawy, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art.55 ust.1 ( nienadesłanie przez organ odpowiedzi na skargę i akt sprawy). Zgodnie z treścią art. 106 § 2 p.p.s.a. – sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W sprawie niniejszej wraz z odpowiedzią na skargę zostały przedstawione akta administracyjne, zawartość których nie prowadzi do powstania istotnych wątpliwości dotyczących przebiegu postępowania, czy wydanych decyzji , umożliwiając w pełni ocenę ich zgodności z prawem. Powyższe nie pozbawia jednak skarżących uprawnienia do zgłoszenia wniosków dowodowych organom administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.