V SA/Wa 1988/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 roku Nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. T. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem postępowania prowadzonego przed WSA w Warszawie jest skarga A. T. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] w sprawie przyznania A. T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: W dniu 7 maja 2009 r. A. T. złożył w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. W złożonym wniosku zadeklarowano do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok 53 działki rolne, w skład których wchodziły grunty rolne położone na 48 działkach ewidencyjnych; położonych w woj. [...]; powiecie [...]: gminach: [...] i [...]; obrębach ewidencyjnych: [...],[...],[...] i [...]; w tym do: 1. Jednolitej płatności obszarowej - działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej 51,91 ha; 2. Uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych - działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej 41,13 ha; 3. Płatności cukrowej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przedmiotową decyzją przyznane zostały: 1. Jednolita płatność obszarowa - do zadeklarowanej przez stronę we wniosku powierzchni działek rolnych, w łącznej kwocie 26200,73 zł; 2. Uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych - do powierzchni działek rolnych stwierdzonej w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej danych zawartych we wniosku, wynoszącej 41,00 ha; w łącznej kwocie 14615,27 zł; 3. Płatność cukrowa - w łącznej kwocie 23344,47 zł. Od tej decyzji skarżacy nie składał odwołania. Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] zawiadomił A. T. w dniu 16 czerwca 2011 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. Następnie w dniu [...] lipca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wydał decyzję Nr [...], mocą której stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] przedmiotowej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, polegające na nieuwzględnieniu przez organ wydający decyzję wartości maksymalnego obszaru kwalifikowalnego uprawnionego do przyznania płatności, wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził bowiem, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał A. T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na działkach ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...] - składających się na zadeklarowaną przez stronę do przyznania płatności działkę rolną "C". Organ wyjaśnił, że na powyższych działkach ewidencyjnych strona zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 0,37 ha - na działce ewidencyjnej Nr [...]oraz 0,50 ha - na działce ewidencyjnej Nr [...], w sytuacji, gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na w/w działkach ewidencyjnych wynosiła odpowiednio 0,36 ha i 0,48 ha. Skarżący wniósł w dniu 15 lipca 2011 r. odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] do Prezesa ARiMR. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, że mając na uwadze treść ww. art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, należy wskazać, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez A. T. a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego dla działek ewidencyjnych Nr [...] i Nr [...] oraz zaimplementowanej do systemu identyfikacji ortofotomapy. Organ zauważył, że przyznając stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni wynoszącej 0,87 ha na działce rolnej "C", na którą to działkę składały się grunty położone na działkach ewidencyjnych Nr [...] i [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 w/w ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa. W ocenie Prezesa ARiMR - decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, bowiem przyznając A. T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do deklarowanej przez stronę powierzchni działki rolnej "C", Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na wchodzących w jej skład działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit, c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Tym samym Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zasadnie stwierdził nieważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Na tę decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji oraz wskazując, że działania organów są sprzeczne z przepisami i naruszają jego prawa. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie oraz błędną i dowolną wykładnię : • art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w związku z art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. Z 2008 Nr 170 poz. 1051), • art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydanej w dniu [...] listopada 2009 r. przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], polegające na nieuwzględnieniu przez organ wydający decyzję wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego uprawnionego do przyznania płatności, wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym przypadku decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi bowiem kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie nadzorcze spoczywa obowiązek wykazania, w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, iż w konkretnie rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, warunkująca stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdzając nieważność decyzji z dnia z dnia [...] listopada 2009 r. wskazały, że ww. decyzja rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, bowiem przyznając A. T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do deklarowanej przez stronę powierzchni działki rolnej "[...]", Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na wchodzących w jej skład działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit, c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Należy stwierdzić, że organy nie mogły stwierdzić nieważności decyzji ponieważ wskazane przez nie naruszenie prawa nie kwalifikuje się jako przesłanka do stwierdzenia nieważności. Błąd organu w postępowaniu dowodowym co do ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności może być ewentualnie przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych przesłanek uzasadniających ewentualne wznowienie postępowania nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania i dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i decyzja I instancji kwalifikują się do uchylenia. Kolejną kwestią do rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest czy zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art.77, art. 78, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji posiada swoja specyfikę. Celem tego rodzaju postępowania nie może być rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym, w taki sposób jakby to była kolejna instancja. Fakt, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, mogącym ograniczać się wyłącznie do badania problemu tkwienia w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wadliwości kwalifikowanej, powoduje daleko idące konsekwencje w zakresie granic limitujących pole działania organu nadzoru i wyciągane w efekcie jego zakończenia wnioski. Nie można zapominać, iż stwierdzenie nieważności decyzji (zwłaszcza gdy jest ona ostateczna) jest zabiegiem dozwolonym wprawdzie przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., z zakazem wobec tego jakichkolwiek dążeń w kierunku ich rozszerzenia. Uwaga ta jest szczególnie ważna do uwzględnienia w aspekcie rozważanej na gruncie niniejszej sprawy wadliwości kwalifikowanej w postaci rażącego naruszenia prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa wymaga bowiem zdecydowanego odróżnienia od nie mającego tak drastycznego wymiaru innego naruszenia prawa. Należy zauważyć, że uprawnienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie załatwianej w postępowaniu zwykłym do przeprowadzania oceny w ramach art. 80 k.p.a. nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonywanie przez ten organ na nowo, własnych ustaleń faktycznych. Do tego zaś zmierzały w istocie wywody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji przez Prezesa ARiMR w kwestii oceny okoliczności faktycznych związanych z zagadnieniem powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności. Kwestie powyżej przedstawione były już wielokrotnie przedmiotem rozpatrywania przez sądy administracyjne (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1137/10 utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 837/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2983/08 utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 683/09, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR skupiła się jedynie na analizie decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym pod kątem wystąpienia naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji II instancji sprowadza się do przytoczenia odpowiednich przepisów i faktów ustalonych przez niego. Uzasadnienie decyzji I instancji również sprowadza się tylko do przytoczenia odpowiednich przepisów, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Takie działanie organów obu instancji prowadzi do obowiązku uchylenia wydanych przez nie rozstrzygnięć, ponieważ zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Należy stwierdzić, ze organy obu instancji wydając przedmiotowe decyzje naruszyły prawo ponieważ wadliwie oceniły zebrany materiał dowodowy i na jego podstawie wadliwe zastosowały przepisy prawa tj. stwierdziły nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. zamiast zbadać czy nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.