II OSK 1308/12

Dnia 8 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 748/11 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie wyjaśnienia wątpliwości w decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Sygnatura akt II OSK 1308/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Bk 2012 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie wyjaśnienia wątpliwości w decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wójt Gminy Kuźnica decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] ustalił na wniosek B. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] w K., przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. B. G. zwróciła się do Wójta Gminy Kuźnica o wyjaśnienie wątpliwości dotyczącej opisanej powyżej decyzji. Istota problemu opisanego we wniosku sprawdzała się do tego, czy budynek gospodarczy objęty ww. decyzją może obejmować pomieszczenie garażowe, czy też funkcja budynku gospodarczego wyklucza lokalizowanie w nim takich pomieszczeń. Wskazując na to zagadnienie wnioskodawczyni podniosła, że nie może uzyskać stosownego pozwolenia na budowę. Wójt Gminy Kuźnica w piśmie z dnia 4 maja 2011 r. wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] jest rozstrzygnięciem jasnym i zrozumiałym. W świetle bowiem obowiązującego prawa decyzje o warunkach zabudowy nie rozstrzygają o konkretnym przeznaczeniu każdego pomieszczenia w budynku, co ma miejsce dopiero w następnym etapie inwestycyjnym, tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Wójt podkreślił jednocześnie, że organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie mogą wkraczać w kompetencje organów wydających pozwolenie na budowę. W dniu 8 maja 2011 r. B. G. wniosła zażalenie na powyższe pismo, uznając je za postanowienie, zażądała jego uchylenia i zobowiązania Wójta Gminy do udzielenia wyjaśnienia zgodnie z wnioskiem strony. Pomiędzy wniesieniem powyższego zażalenia a jego rozpatrzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, Wójt Gminy Kuźnica w dniu [...] maja 2011 r. (nr [...]) wydał postanowienie o braku podstaw do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie opisanym we wniosku, argumentując, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest czytelna, zgodna z wnioskiem i nie wymaga dodatkowych wyjaśnień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i 126 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wywiedzionego zażalenia. W ocenie Kolegium pismo Wójta Gminy Kuźnica z dnia 4 maja 2011 r. można uznać wprawdzie za postanowienie rozstrzygające sprawę w trybie art. 113 § 1 i 2 k.p.a., ale merytoryczne załatwienie sprawy w sensie procesowym w I instancji zakończyło dopiero postanowienie Wójta Gminy Kuźnica z dnia [...] maja 2011 r. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 35 § 1 k.p.a., a skarżąca złożyła na nie odrębne zażalenie, które to Kolegium rozpatrzyło postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła B. G., zarzucając mu naruszenie art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że pomimo, iż pismo Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2011 r. nie ma formy postanowienia, to strona miała pełne prawo je zaskarżyć, co też uczyniła w ustawowym terminie. Nie ma zatem mowy, aby zażalenie to było niedopuszczalne w sensie podmiotowym lub przedmiotowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie argumentując, że pismo Wójta Gminy Kuźnica z dnia 4 maja 2011 r. nie ma cech postanowienia w rozumieniu art. 124 w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. Świadczy o tym brak podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcia merytorycznego zgodnego z dyspozycją art. 113 § 2 k.p.a. W ocenie Kolegium o niedopuszczalności uznania skarżonego pisma za postanowienie świadczy również fakt, iż w dniu 16 maja 2011 r. Wójt Gminy wydał właściwe postanowienie rozstrzygające wniosek skarżącej o wyjaśnienie wątpliwości decyzji o warunkach zabudowy. Oddalając skargę, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ocenił jako trafne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zaskarżone zażaleniem pismo Wójta z dnia 4 maja 2011 r. nie jest postanowieniem. Jak wynika z jego treści ma ono charakter stricte informacyjny. Organ poinformował w nim B. G. o tym, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] września 2007 r. jest rozstrzygnięciem jasnym i zrozumiałym, a na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ nie rozstrzyga o konkretnym przeznaczeniu każdego pomieszczenia w budynku, co ma miejsce dopiero przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Pismem tym poinformowano skarżącą również o tym, że organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie mogą wkraczać w kompetencje organów wydających pozwolenie na budowę. O ewidentnie informacyjnym charakterze tego pisma świadczy również fakt, iż w dniu [...] maja 2011 r. Wójt Gminy Kuźnica wydał odrębne postanowienie rozstrzygające wniosek skarżącej z dnia 20 kwietnia 2011 r. o wyjaśnienie treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Postanowienie to zostało wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Na rozstrzygnięcie to skarżąca złożyła zażalenie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało je w mocy. Konkludując powyższe Sąd wojewódzki stwierdził, że wniesienie zażalenia na pismo Wójta Gminy Kuźnica z dnia 4 maja 2011 r., które, jak wykazano wyżej, nie jest postanowieniem, nie jest dopuszczalne, w związku z tym Kolegium dokonując oceny tegoż zażalenia wydało prawidłowe rozstrzygnięcie. Stwierdzenie bowiem braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia zażalenia, od którego skarżąca mogłaby wnieść środek zaskarżenia, jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych. W przedmiotowej sprawie nie doszło do uchybienia prawa skarżącej do rzetelnego załatwienia sprawy, albowiem jej wniosek z dnia 19 kwietnia 2011 r. został merytorycznie rozpoznany postanowieniem Wójta Gminy Kuźnica z dnia [...] maja 2011 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Bk 1308/12 wniosła B. G. Powyższy wyrok zaskarżyła w całości wskazując na naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie na naruszenie art. 141 § 4, a ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa formalnego polegających na: 1) niezastosowaniu art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. i niepołączeniu postępowań sądowych w jedno postępowanie pomimo, iż dotyczyły one tej samej sprawy, 2) odstąpieniu od rozpatrzenia zarzutu będącego przedmiotem skargi dotyczącego wyjaśnienia treści decyzji, co narusza art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez niewykonanie kontroli działalności Kolegium, 3) odstąpieniu od rozpatrzenia zarzutu będącego przedmiotem skargi dotyczącego udziału stron postępowania, co narusza art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez niewykonanie kontroli działalności Kolegium, 4) uznaniu pisma Wójta Gminy Kuźnica zawierającego rozstrzygnięcie załatwiane w drodze postanowienia za pismo informacyjne, co narusza art. art. 123 k.p.a. i 124 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, 3. rozpatrzenia sprawy, nawet w czasie nieobecności skarżącej lub ustanowionego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że w sprawie odmowy wyjaśnienia decyzji o warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przeprowadził 2 odrębne postępowania zakończone wyrokami z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Bk 748/11 i II SA/Bk 749/11. Oba wyroki dotyczą tej samej sprawy i tego samego zażalenia z dnia 8 maja 2011 r. Dodatkowe zażalenie z dnia 19 maja 2011 r. jest jedynie uzupełnieniem zażalenia poprzedniego. Rozbicie sprawy na 2 odrębne postępowania powoduje dodatkowe zagmatwanie i skomplikowanie sprawy. Te dwa postępowania są ze sobą ściśle związane i opierają się na tych samych dokumentach. Rozbicie sprawy rodzi przypuszczenia, poprzez rozdzielenie dokumentów do każdej ze spraw, że ani jedne ani drugie akta nie są kompletne, co nie pozwala na pełną ocenę przeprowadzonych postępowań jak i wydanych rozstrzygnięć. Dopiero pełna ocena na podstawie całości zgromadzonych w jednej sprawie akt pozwoliłaby Sądowi na dokonanie pełnej kontroli działalności organu kolegialnego. Argumentując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. polegającego na odstąpieniu od rozpatrzenia zarzutu będącego przedmiotem skargi dotyczącego wyjaśnienia treści decyzji, skarżąca wskazała, że podstawowy zarzut zawarty w skardze sądowej odnosił się do niewyjaśnienia treści wydanych warunków zabudowy przez organy samorządowe, co narusza przepis art. 113 § 2 k.p.a. Odstąpienie przez sąd I instancji od rozpatrzenia zarzutów podnoszonych w skardze sądowej jest równoznaczne z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podobnie Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym postanowieniu nie rozpatrzył sprawy udziału w postępowaniach administracyjnych wszystkich stron postępowania. W prowadzonym postępowaniu brała tylko udział B. G. Nie brały udziału inne strony postępowania (sąsiedzi). Pominięcie stron postępowania w prowadzonym postępowaniu skutkuje wznowieniem postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. Takie naruszenia prawa Sąd, nie bacząc nawet na zarzuty skargi, winien rozważyć z urzędu. Odstąpienie przez sąd I instancji od rozpatrzenia zarzutów podnoszonych w skardze sądowej jest równoznaczne z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegającego na odstąpieniu przez Sąd od kontroli działalności organu. Ze względu na to, biorąc pod uwagę art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., odstąpienie Sądu od rozpatrzenia zarzutu dotyczącego udziału stron w postępowaniach administracyjnych miało istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministarcyjnym oraz doktryną pisma zawierające rozstrzygnięcie załatwiane w drodze postanowienia lub decyzji, o ile zawierają minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako rozstrzygnięć organu, są postanowieniami lub decyzjami. Takimi konstytutywnymi elementami jest oznaczenie strony, oznaczenie organu, rozstrzygnięcie oraz podpis organu lub urzędnika upoważnionego do podpisywania rozstrzygnięć w imieniu organu. Wszystkie te elementy zawiera pismo Wójta Gminy Kuźnica z dnia 4 maja 2011 r. Wniesione przez B. G. zażalenie z dnia 8 maja 2011 r. nie jest zwykłym pismem – jest pismem procesowym strony, wywołującym po jego wniesieniu określone skutki prawne, szczególnie po stronie organu. Po wniesieniu zażalenia, podobnie jak i odwołania, organ I instancji traci wszelkie uprawnienia do zajmowania się sprawą i dodatkowego orzekania w sprawie na rzecz organu zażaleniowego (odwoławczego). Organ I instancji po otrzymaniu zażalenia może, a nawet musi, jedynie podejmować czynności wyraźnie wynikające z przepisów prawnych. Takimi przepisami jest art. 131 i art. 133 k.p.a. Wyjątek od tej reguły stanowi art. 132 k.p.a., który upoważnia organ I instancji do wydania nowej decyzji, pod określonymi w prawie warunkami, w drodze samokontroli. Jednakże organ z tego uprawnienia nie skorzystał. Tym samym wydanie przez Wójta Gminy Kuźnica postanowienia z dnia 16 maja 2011 r. po wniesieniu, a nawet po przekazaniu zażalenia wraz z aktami sprawy organowi zażaleniowemu, stanowi rażące naruszenie prawa. Jest to naruszenie prawa tak oczywiste, że skarżąca nawet jego nie podnosiła w skardze sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, nie będąc związany granicami skargi, tego aspektu sprawy nie rozważył. Zażalenie, podobnie jak odwołanie, oparte jest na zasadnie skargowości, co oznacza, że postępowanie zażaleniowe może być wszczęte tylko i wyłącznie przez uprawniony podmiot - stronę postępowania. Zatem postępowanie zażaleniowe wszczyna tylko i wyłącznie zażalenie wniesione przez stronę i to w określonym terminie. Nigdy nie może być ono wszczęte z urzędu. Organ bez zażalenia strony nie może wszczynać postępowania zażaleniowego i korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego, w tym podejmować rozstrzygnięć odwoławczych lub zażaleniowych. Nie można mieć żadnych wątpliwości, że pismo strony z dnia 19 maja 2011 r. nie jest zażaleniem na wydane postanowienie, lecz uzupełnieniem zażalenia poprzedniego. Wolą B. G. wyraźnie wyrażoną w piśmie było "rozpatrzenie niniejszego zażalenia łącznie z zażaleniem z dnia 8 maja 2011 r. na rozstrzygnięcie z dnia 4 maja 2011 r.". Zatem Kolegium Samorządowe nie miało legitymacji i podstaw prawnych, wobec braku zażalenia strony, do wydawania postanowienia zażaleniowego z dnia [...] lipca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Wójta Gminy Kuźnica. Zasadniczą zatem kwestią wymagającą oceny Sądu był charakter pisma z dnia 4 maja 2011 r. Zdaniem skarżącej pismo to posiada wszystkie cechy postanowienia, a co za tym idzie w taki sposób winno być potraktowane, organ administracji uznał je natomiast jedynie za pismo o charakterze informacyjnym. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za trafną ocenę charakteru tego pisma dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wbrew zarzutom skarżącej pismo to nie jest postanowieniem. Wprawdzie, co do zasady, rację ma skarżąca kasacyjnie wskazując, że pisma zawierające rozstrzygnięcie załatwiane – zgodnie z przepisami prawa materialnego – w drodze decyzji lub postanowienia, jeżeli zawierają minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako rozstrzygnięcie organu, są postanowieniami lub decyzjami (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 28 maja 2013 r., w sprawie II GSK 383/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże w niniejszej sprawie wskazane pismo nie ma takiego charakteru. Słuszne są bowiem uwagi Sądu wojewódzkiego wskazujące, że pismo to miało charakter jedynie informacyjny. Taką ocenę uzasadnia zawarte na jego wstępie stwierdzenie organu: "w odpowiedzi na wniosek z dnia 19 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy Kuźnica informuje (...)". Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że wniosek B. G. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji wymagał załatwienia w formie postanowienia, jednakże brak jest podstaw do uznania, że pierwsze pismo organu skierowane do strony w przedmiocie tego wniosku stanowi rozstrzygnięcie w prawnie przewidzianej formie. Przy ocenie, czy dane pismo, pomimo braku wszystkich elementów aktu administracyjnego faktyczne, taki akt stanowi, nie można pominąć innych aktów wydanych w wyniku rozpoznania danego wniosku strony, które stanowią o intencji organu co do formy rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ administracji postanowieniem z dnia 16 maja 2011 r., działając, w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., rozpoznał wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji. W tej sytuacji nie można zarzucić Sądowi wojewódzkiemu, że błędnie ocenił charakter pisma z dnia 4 maja 2011 r. Takiej ocenie nie przeczy także fakt przekazania zażalenia z dnia 8 maja 2011 r. organowi odwoławczemu. Nie może bowiem ujść uwadze, że pismo to zostało zatytułowane: "zażalenie", natomiast w art. 133 k.p.a., który odpowiednio ma zastosowanie do postanowień, ustawodawca nałożył na organ administracji publicznej obowiązek przesłania zażalenia wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. To na tym ostatnim organie ciąży obowiązek oceny, czy rozstrzygnięcie, którego zażalenie dotyczy, stanowi akt administracyjny, od którego przysługuje środek odwoławczy. Okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają dodatkowo twierdzenie o informacyjnym charakterze pisma z dnia 4 maja 2011 r., gdy weźmie się pod uwagę, że postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. zostało wydane po wniesieniu przez skarżącą w zażaleniu z dnia 8 maja 2011 r. zarzutu dotyczącego bezczynności organu pierwszej instancji. Nie bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje również fakt, że wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] września 2007 r. jest kolejnym wnioskiem B. G. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy "jest napisana w sposób jasny i zrozumiały i nie wymaga wyjaśnienia". Pismo z dnia 4 maja 2011 r. stanowi de facto powtórzenie stanowiska organu wyrażonego w tym rozstrzygnięciu. W konsekwencji powyższego trafnie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd przyjął za prawidłową ocenę charakteru omawianego pisma dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tym samym jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 151 p.p.s.a. i 123 oraz 124 § 1 k.p.a. Konsekwencją takiej oceny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów jest nieuwzględnienie zarzutu nieuzasadnionego odstąpienia przez Sąd od rozpatrzenia zarzutu dotyczącego meritum sprawy, to jest zasadności wniosku o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] września 2007 r. Skoro organ odwoławczy nie odnosił się w zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniu do tych kwestii, to brak jest podstaw do skutecznego postawienia Sądowi wojewódzkiemu zarzutu, że nie rozważał zasadności skargi w tej części. Należy przy tym podkreślić, że zasadność odmowy wyjaśnienia treści decyzji została przez Sąd oceniona w wyroku z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Bk 749/11. Nie może również odnieść spodziewanego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i 3 § 1 p.p.s.a., którego to naruszenia skarżąca upatruje w nieodniesieniu się do zarzutów związanych z nieprawidłowym ustaleniem stron postępowania przez organ administracji. Nie można wprawdzie zaprzeczyć, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do tej kwestii, jednakże ewentualne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie przesądzając bowiem, czy i które osoby zostały pominięte w tym postępowaniu, należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest w sposób jednolity pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art. 126 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym uwzględniona być musi wola podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi z powodu naruszenia prawa do udziału osoby niewnoszącej skargi (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 października 2009 r. II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2 poz. 23, oraz w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie II OSK 361/11 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutu związanego z brakiem udziału w postępowaniu innych podmiotów, a Sąd wojewódzki z urzędu, mimo treści art. 134 § 1 p.p.s.a., również nie może uwzględnić takiego naruszenia prawa. Nie ma także racji skarżąca, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią pierwszego z tych przepisów Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Drugi z tych przepisów stanowi natomiast, że Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W doktrynie podkreśla się, że powyższe unormowanie podyktowane jest ekonomią procesową. Sprawy rozpoznane wyrokami II SA/Bk 748/11 i II SA/Bk 749/11 niewątpliwie pozostają ze sobą w związku, jednakże powyższe nie obligowało Sądu do połączenia tych spraw, skoro przedmiotem skargi były 2 różne rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Biorąc pod uwagę, że sprawy te, mimo braku zarządzenia o ich połączeniu w oparciu o art. 111 § 2 p.p.s.a. rozpoznane zostały przez Sąd w tym samym składzie, na tej samej rozprawie (co wynika z protokołów rozpraw z dnia 7 lutego 2012 r.), nie może skutecznie zarzucić Sądowi naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.