II SA/Wa 2372/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Waldemar Śledzik, Protokolant Asystent sędziego Bożena Dąbkowska-Mastalerek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zwolnienia P. M. ze służby w Policji w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby, ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień [...] sierpnia 2011 r., w pozostałej części utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. zawiesił P. M. w czynnościach służbowych na okres do dnia [...] marca 2008 r. do dnia [...] czerwca 2008 r. z uwagi na przedstawienie mu przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. zarzutu popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego określonego w art. 231 § 2 Kk, art. 284 § 2 Kk i art. 271 § 3 Kk przy zast. art. 11 § 2 Kk, art. 229 § 3 Kk, art. 291 § 1 Kk w związku z art. 12 Kk i art. 231 § 2 Kk, art. 284 § 2 Kk, art. 271 § 3 Kk, przy zast. art. 11 § 2 Kk i w związku z art. 12 Kk w sprawie [...]. Następnie w dniu [...] czerwca 2008 r. Dowódca [...] Policji w K. wystąpił z wnioskiem o przedłużenie okresu zawieszenia wymienionego w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Z uwagi na powyższe Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. przedłużył okres zawieszenia P. M. w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Od powyższego rozkazu personalnego P. M. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W wyniku wniesionej przez P. M. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1590/08 oddalił skargę. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w K. w dniu [...] kwietnia 2011 r. poinformował P. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, a następnie rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] zwolnił ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2011 r. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia P. M. wniósł o jego uchylenie, podkreślając, iż w dalszym ciągu nie zakończyło się postępowanie karne w jego sprawie. Ponadto wskazał, iż nadal posiada nieposzlakowaną opinię, gdyż nie przyznał się do zarzucanych mu czynów. Na zakończenie dodał, iż postępowanie prowadzone w jego sprawie jest konsekwencją tego, że stanął w obronie kolegi, który został postrzelony przez oficera i nie bał się o tym mówić, co spowodowało jego konflikt z przełożonymi. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Komendant Główny Policji stwierdził, iż zarzuty w nim zawarte nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał na treść art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Komendant Główny Policji wyjaśnił, iż P. M. pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych nieprzerwanie od dnia [...] marca 2008 r., stąd organ I instancji mógł wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Organ podniósł, iż niepełnienie czynności służbowych przez policjanta przez okres ponad 12-tu miesięcy może ujemnie wpływać na wypełnianie przez jego jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1610/10, LEX nr 795213). Zwolnienie natomiast ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez policjanta. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 25 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić obywatel o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Policjant jako osoba powołana do egzekwowania przepisów prawa sama musi przestrzegać tego prawa w najwyższym stopniu. Wszelkie niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenie o takie działanie, rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia od wykonywania czynności służbowych, a w konsekwencji do wykluczenia z szeregów Policji. Funkcjonowanie bowiem Policji, jako formacji służącej społeczeństwu, jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jej przedstawiciele będą darzeni społecznym zaufaniem. Zaufaniem zaś nie mogą być obdarzeni policjanci, których postawa i zachowanie w służbie nie znajdują akceptacji społecznej. Policjantów obowiązują bowiem szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i w świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji, sam fakt naruszenia obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to, jaki charakter ma owo naruszenie, stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom i zasadom etyki zawodowej policjanta. Policja jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, która dysponuje bardzo dolegliwymi dla obywateli środkami realizacji władztwa państwowego. Szczególna rola tej formacji i jej zhierarchizowana struktura wymaga dla skutecznego i prawidłowego działania przestrzegania także innych, poza normami prawa karnego, przepisów i zasad. Nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji zaufanie społeczne. Służyć ma ona również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarygodności w oczach opinii publicznej, zwłaszcza, że wiele uprawnień przyznanych Policji pozwala na ingerencję w sferę wolności i praw obywatelskich. Komendant Główny Policji zaznaczył, że w przypadku wydania prawomocnego wyroku uniewinniającego albo orzeczenia o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego będzie miał zastosowanie art. 42 ustawy o Policji, który umożliwia powrót do służby w Policji funkcjonariuszowi zwolnionemu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji wielokrotnie udzielał P. M. informacji na temat stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zagwarantował mu czynny udział w postępowaniu. Nadto dokonał wszechstronnej oceny okoliczności na podstawie zebranego materiału dowodowego, mając na względzie interes służby tożsamy z interesem społecznym, o czym świadczy liczba zgromadzonych w sprawie dokumentów, jak też ich szczegółowa analiza w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Nie zaniechano również uwzględnienia pozytywnych opinii z przebiegu służby policjanta, a zatem rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. jest w pełni zasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] jako wydanych z naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podkreślił, iż funkcjonariusz nie ma żadnej możliwości wpływania na terminy procesowe sądów powszechnych a od przekazania aktu oskarżenia do sądu upłynęło już wiele miesięcy, natomiast on nie przyznał się do winy i był jedynym funkcjonariuszem, wobec którego nie zastosowano aresztu tymczasowego, w tym także ograniczono zakres i ilość zarzutów. Wskazał, iż sam organ przedłużył zawieszenie go w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i nie zaszły nowe okoliczności uzasadniające zmianę ostatecznej decyzji w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga P. M. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą jego zawieszenia. Przytoczony powyżej art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, będący podstawą materialnoprawną rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby, jest przepisem o charakterze częściowo uznaniowym. Oznacza to, iż z jednej strony decyzję, co do zwolnienia ze służby funkcjonariusza ustawodawca pozostawia właściwym organom Policji, ale jednocześnie wskazuje przesłanki, które muszą być spełnione, aby organ mógł w ogóle zacząć rozważania w tym przedmiocie. Należy zaznaczyć, iż uznaniowy charakter decyzji nie oznacza, by organ administracji publicznej miał całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast z uwagi na specyficzny rodzaj służby, do jakiej należy formacja Policji, konieczne jest ponadto zbadanie możliwości pozostawienia w służbie funkcjonariusza przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Policji, uprawnień przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, zarówno Komendant Wojewódzki Policji w K., jak i Komendant Główny Policji dokonali właściwej oceny co do zasadności zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Organy Policji prawidłowo wskazały, iż okres 12-miesięcznego zawieszenia P. M. trwa od dnia [...] marca 2008 r. i na dzień wydania decyzji przez organ I instancji wynosił 38 miesięcy. Bezsprzecznym jest, iż w tym czasie w stosunku do skarżącego toczyło się nadal postępowanie karne, co oznacza, iż nie ustała przyczyna zawieszenia skarżącego. Powyższe okoliczności świadczą o tym, iż ziściła się przesłanka z cytowanego powyżej art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. To z kolei dało podstawę organowi do wydania decyzji administracyjnej. Uprawniona też, zdaniem Sądu, była ocena organu, iż waga zarzucanych skarżącemu czynów, przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, skutkujące uniemożliwieniem wykonywania zadań przypisanych służbie, przemawiają za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Policji. W trakcie postępowania administracyjnego organ zbadał również, iż nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, bowiem nie zostało nadal zakończone postępowanie karne w Sądzie Rejonowym K. w sprawie [...]. Zgodzić się należy z organem, iż w interesie służby – rozumianym jako pełna i kompetentna obsada komórek organizacyjnych – jest, aby funkcjonariusze pełnili ją aktywnie. Zawieszenie w czynnościach służbowych policjanta skutkuje koniecznością obciążenia innych funkcjonariuszy jednostki zadaniami realizowanymi do tej pory przez zawieszonego. Rozwiązanie takie dopuszczalne jest, gdy jest to sytuacja przejściowa, tymczasowa, nie może stać się zasadą. Pozostawienie skarżącego w służbie, w ocenie Sądu, w dalszym ciągu będzie utrudniać organizację pracy jednostki, a biorąc pod uwagę stosunkowo niewielki stan etatowy [...] w K. (55 etatów) i charakter pełnionej tam służby może wpływać na jakość realizowanych zadań. Nadto utrzymywanie w szeregach Policji osoby, która przez ponad trzy lata nie wykonuje obowiązków służbowych z uwagi na zawieszenie w czynnościach służbowych ogranicza także pełne wykorzystanie przyznanych jednostce etatów w sytuacji dużego zapotrzebowania na realizację zadań jednostki antyterrorystycznej Policji w zakresie ochrony bezpieczeństwa ludzi, utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodzić się należy również z organem, iż policjant jako osoba powołana do egzekwowania przepisów prawa musi przestrzegać tego prawa w najwyższym stopniu a przedstawione skarżącemu w akcie oskarżenia zarzuty związane bezpośrednio z wykonywaniem przypisanych mu w ramach [...] w K. obowiązków służbowych uniemożliwiają mu obecnie pełnienie służby w tej jednostce. Nie ma racji skarżący, zarzucając organowi błędne zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i przedwczesne wydanie decyzji o zwolnieniu – przed zakończeniem postępowania karnego. Należy wyjaśnić skarżącemu, iż wystarczającą przesłanką do zastosowania powyższej podstawy zwolnieniowej jest pozostawanie funkcjonariusza w zawieszeniu w czynnościach służbowych powyżej 12 miesięcy, jeżeli nie ustały przyczyny zawieszenia. Bez znaczenia w niniejszej sytuacji jest, jakie przyczyny są podstawą zawieszenia, a także jaki skutek zostanie wywołany po ustaniu tych przyczyn. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego dotyczącego przedwczesności zwolnienia ze służby, a w związku z tym naruszenie zasady domniemania niewinności, należy wyjaśnić skarżącemu, iż możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie przesądza o jego winie w zakresie zarzucanych mu przestępstw. Celem powyższej regulacji ustawowej jest bowiem zapewnienie przełożonym funkcjonariuszy Policji możliwości pełnego wykorzystania przyznanych podległym im jednostkom etatów, co w konsekwencji powinno prowadzić do maksymalnego wypełnienia nałożonych zadań wykonywanych przez Policję (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 424/09 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie należy dodać, iż ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane policjantowi okażą się niezasadne, postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, to wówczas – zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 1 i 5 ustawy o Policji – funkcjonariusz może być przywrócony na stanowisko równorzędne z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem (tamże). Na zakończenie powyższych rozważań należy podkreślić, iż omawiany przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 orzekł, iż jest on zgodny z Konstytucją. Reasumując, zarówno Komendant Wojewódzki Policji w K., jak i Komendant Główny Policji, dokonał wyczerpujących ustaleń, prawidłowo ocenił i uzasadnił, że w przypadku skarżącego zachodzi przesłanka uzasadniająca zwolnienie go ze służby w Policji. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.