I OSK 3053/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 935/11 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania. I OSK 3053/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. II SA/Rz 935/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] Burmistrz K. odmówił T. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe matką M. N. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto przepisy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz art. 20 ust. 3, art. 48 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. Nr 139 z 2006 r., poz. 992 z późn. zm.) art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2001 r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 105 z 2005 r., poz. 881). Po rozpoznaniu odwołania T. G. decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ uznał, że pozostawanie w związku małżeńskim nie mogło stanowić podstawy odmowy przyznania żądanego świadczenia tym bardziej, że J. N. sam wymaga opieki, a T. G. opiekuje się również nim. Jednak Kolegium wskazało na istnienie innej negatywnej przesłanki, a mianowicie wnioskodawczyni podlega ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego co świadczy w ocenie organu o tym, że nie pracowała poza gospodarstwem rolnym i jako rolnik nie posiada statusu osoby bezrobotnej. Tym samym nie została spełniona zasadnicza przesłanka świadczenia w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a w świetle art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Kolegium uznało ją za osobę prowadzącą działalność rolniczą). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. G. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że ubezpieczenie w KRUS jako domownik wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W jej ocenie definicja rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie obejmuje swym zakresem działalności rolniczej, a ustawodawca nie uzależnił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od zaprzestania kontynuowania ubezpieczenia społecznego w systemie ubezpieczeń rolniczych. Podkreśliła, że jest jedynie ubezpieczona jako domownik z tytułu zamieszkiwania na terenie gospodarstwa rolnego rolnika oraz braku innego tytułu ubezpieczenia. Do skargi dołączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności Józefa Nosala na stałe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na sposób orzekania. Sąd I instancji wskazał, że podstawą faktyczną orzeczenia SKO w Tarnobrzegu jest przyjęcie, że skarżąca jest ubezpieczona w KRUS. Okoliczność ta jest przyjmowana na podstawie zaświadczenia KRUS dołączonego do akt sprawy organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu sam fakt opłacania składki w KRUS nie daje podstawy do przyjęcia, że podmiot opłacający składkę jest rolnikiem. Stanowisko Sądu w tym zakresie jest konsekwencją istniejącej regulacji prawnej, odnoszącej się do zakresu podmiotowego ubezpieczenia rolniczego. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) w art. 5 wskazuje, że ubezpieczeniu w KRUS podlega nie tylko rolnik, ale i małżonek, przy czym małżonek nie musi pracować w gospodarstwie rolnym, wystarczy że pracuje w gospodarstwie domowym. Z przepisów tej ustawy wynika, że ubezpieczeniu w KRUS podlega obok rolnika, także domownik, który nie jest rolnikiem ani osobą prowadzącą działalność rolniczą. Z kolei z treści art. 5 a ustawy wynika, że nawet prowadzenie gospodarczej działalności pozarolniczej nie musi wiązać się z rezygnacją z ubezpieczenia w KRUS. W kontekście tych unormowań przyjęcie, że rolnikiem prowadzącym działalność rolniczą jest każdy ubezpieczony w KRUS jest wnioskiem nie mającym uzasadnienia. Wykazanie, że osoba prowadzi gospodarstwo rolne i nie może sprawować opieki wymaga przeprowadzenia dowodu co do tej okoliczności i jednoznacznego ustalenia takiego faktu. W kontrolowanym postępowaniu zdaniem Sądu I instancji tej przesłanki orzekania nie wyjaśniono. Z tego powodu należało przyjąć, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ten sposób SKO w Tarnobrzegu naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji takie orzeczenie organu odwoławczego jest wadliwe także z tego względu, iż organ ten nie ma możliwości nieuwzględniania naruszeń prawa ze względu na ich wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdzając naruszenie prawa powinien decyzję uchylić, a dopatrując się podstaw do odmowy przyznania świadczenia mógł orzec o tej odmowie. Jednak w takiej sytuacji decyzja organu odwoławczego powinna mieć za podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponieważ Kolegium nie orzekało w ten sposób, to tym samym naruszyło treść wskazanego przepisu czyli art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie oraz treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą, czy skarżąca sprawuje opiekę, a przede wszystkim zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. Na tej podstawie zastosują treść przepisów prawa materialnego, art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mając na uwadze treść art. 138 § 1 k.p.a. w związku z podstawą prawną odmowy wskazaną przez organ pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium odwoławcze w Tarnobrzegu zarzucając Sądowi I instancji: 1/ błędne uznanie, iż organy administracyjne dopuściły do naruszenia przepisów postępowania, polegających na tym, iż zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 7, art.77 § 1 i art. 80 kpa, 2/ błędne przyjęcie o naruszeniu przez SKO w Tarnobrzegu art. 138 § 1 pkt 1 kpa. poprzez powołanie się w zaskarżonej decyzji na tę podstawę prawną, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy p.p.s.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że skarżąca jest ubezpieczona jako rolnik (domownik) w KRUS. Stan faktyczny sprawy nie zawiera się w dyspozycji art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy. Innymi słowy, sam fakt pozostawania rolnikiem, wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto dochód z gospodarstwa rolnego stanowi dochód w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tymczasem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w warunkach nie uzyskiwania żadnych dochodów. Ponadto wskazano, iż sformułowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zarzut o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 kpa. jest niezasadny bowiem zastosowana bowiem przez SKO w Tarnobrzegu konstrukcja rozstrzygnięcia jest prawidłowa, a w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji przedstawiono pełne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego. Zarzut ten należy uznać zatem za chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać należy, iż w kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale skład siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12 stwierdzając, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały stwierdzono szczególności, iż jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje, osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy, które zastąpiło dodatek stały regulowany art. 27 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), polega na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. W uchwale wskazano, iż zasadniczo ocena normatywna spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się na gruncie pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia: "rolnik". Taką definicję zawiera natomiast ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku – rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W myśl tej definicji rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Natomiast ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym to oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Zatem według ustawy o podatku rolnym, aby dany obszar gruntów uznać za gospodarstwo rolne obszar ten musi być odpowiednio sklasyfikowany, nie może być na nim prowadzona inna działalność niż działalność rolnicza, mieć odpowiednią powierzchnię oraz być w posiadaniu m.in. osoby fizycznej. W sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Tak, więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w postanowieniach art. 17 ust. 5 określa katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wprost nie wymieniono w nim osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, jako rolnicy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Prokuratora, że wyłączenia zawarte w przepisie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odnoszą się do jakiś określonych grup zawodowych czy społecznych, lecz ograniczają dostępność świadczenia pielęgnacyjnego dla podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy z uwagi na posiadanie przez nie różnego rodzaju dochodów z tytułu ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, bądź umieszczenia w rodzinie zastępczej lub pobytu w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Jest to rozwiązanie w pełni racjonalne, jako że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić dla sprawującego opiekę rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tak więc, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne określony podmiot musi po pierwsze spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a po drugie nie może być beneficjentem dochodów wymienionych w ust. 5 tegoż przepisu. Treść art. 17 ust. 5 ustawy pozwala także skonstruować obowiązującą normę prawną, z której wynika, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie jest uprawnione na gruncie logicznych i systemowych reguł wykładni postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto wskazano, że rozważając zagadnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikom prowadzącym gospodarstwo rolne, w kontekście urzeczywistnienia przesłanki funkcjonalnej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie można także tracić z pola widzenia faktu, że rolnik, spełniający przesłanki określone w art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), m. in. posiadający w dniu 31 maja danego roku grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, o łącznej powierzchni działek rolnych nie mniejszej niż 1 ha, otrzymuje corocznie, ze środków Unii Europejskiej, jednolitą płatność obszarową. Zdaniem składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaje się, że prawodawca celowo dokonał pominięcia ustawodawczego nie wymieniając wśród form aktywności zawodowej, prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika. Pominięcie ustawodawcze może dotyczyć rozmaitych treści odnoszących się do przedmiotu regulacji: kwestii materialnoprawnych, procedury, czy zakresu normowania. Jedna z postaci takiego pominięcia polega na tym, że ustawodawca, regulując jakąś sytuację prawną, nie uwzględnia w niej określonej grupy, czy określonego przedmiotu, bądź zakresu działania. Mając na względzie cel i istotę instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, przy założeniu racjonalności i konsekwencji preferencji prawodawcy, należy uznać, że nie ma powodu dla rozszerzenia, w drodze wykładni, zakresu definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na rolników prowadzących gospodarstwo rolne. Powyższe stanowisko nie godzi w zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Podstawowe znaczenie dla oceny zgodności przepisów ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ma ustalenie «cechy istotnej», która przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 32, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 7). Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (zob. wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Jednak warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Kryterium różnicujące powinno mieć «uzasadniony charakter» albo «znajdować podstawę w przekonujących argumentach». Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. np. orzeczenia TK z dnia: 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto należy zauważyć, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenie społeczne rolników, jeżeli nie podlegają oni obowiązkowi ubezpieczeń społecznych na podstawie ustawy systemowej, regulują odrębne przepisy, tj. ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jest to celowe działanie ustawodawcy, który dostosował system ubezpieczeń m.in. do charakteru pracy i warunków panujących na wsi. Dodatkowo podkreślono, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne jest formą świadczeń niepieniężnych. Należy ono do nielicznych form wsparcia z pomocy społecznej, które poddano kazuistycznej regulacji. W myśl art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych: "Za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) odpowiednio 20-letniego przez kobietę i 25-letniego przez mężczyznę, jednak nie dłużej niż przez 20 lat". Zgodnie z art. 16 ust. 6b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne finansuje w całości wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wprawdzie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń wskazują, że organ wykonawczy gminy nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy systemowej lub na podstawie odrębnych przepisów (art. 6 ust. 2b), ale nie znosi to warunku całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem opłacanie ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe także może stanowić uzasadnione kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizując przedstawione w petitum zagadnienie prawne skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wziął pod uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1 ). Rozporządzenia Rady nr 883/2004 i nr 987/2009 zawierają normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy w nich zawarte mają na celu wyłącznie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, z których każde określa warunki objęcia ochroną i przystąpienia (afiliacji) do określonego systemu zabezpieczenia społecznego włącznie z warunkami, w których obowiązek ochrony lub pozostawania w systemie ustaje. Ustalając reguły koordynacji krajowych ustawodawstw państw członkowskich w tych rozporządzeniach, Rada kierowała się fundamentalną zasadą wpisaną w materię Traktatu o UE, według której prawo unijne musi gwarantować pracownikom przemieszczającym się w obrębie Unii całość świadczeń nabytych z tytułu zatrudnienia w różnych państwach członkowskich, w granicach najwyższego poziomu tych świadczeń. Powołane rozporządzenia stosuje się do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z Państw Członkowskich lub są bezpaństwowcami, bądź uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin. Pod pojęciem pracy najemnej w ujęciu postanowień rozporządzenia należy rozumieć wszelkie formy aktywności zawodowej, przy czym, należy dodać, że chodzi o formy zatrudnienia niesamodzielnego. Pojęcie pracownika ma zatem szerokie znaczenie (por. G. Uścińska, Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, "Polityka Społeczna" 2010, nr 11–12, s. 2). Za pracownika należy również uważać każdą osobę, która wykonuje czynności rzeczywiste i efektywne, przy czym bez znaczenia są czynności wykonywane na tak niewielką skalę, że można je uznać za marginalne i pomocnicze. Zgodnie z orzecznictwem cechą charakterystyczną stosunku pracy jest to, że przez pewien okres jedna osoba wykonuje świadczenia na rzecz innej osoby pod jej kierownictwem, w zamian za co otrzymuje wynagrodzenie. Pracownikiem w rozumieniu prawa UE jest osoba fizyczna, która świadczy na rzecz innego podmiotu określoną pracę, mającą wymiar ekonomiczny, pozostając pod kierownictwem tego podmiotu i otrzymując w zamian wynagrodzenie (zob. np. wyroki ETS: z dnia 3 lipca 1986 r. w sprawie 66/85, Lawrie-Blum, a także z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C-228/07, Petersem; por. też K. Ślebzak, Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz, Wolters Kluwer, LEX 2012 r.). Postanowienia o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego oraz ich wykładnia dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości UE, niewątpliwie wzmacniają argumentację przemawiającą za tym, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Z punktu widzenia koncepcji zatrudnienia przyjętej w rozporządzeniu, za wykonującego pracę najemną należy bowiem uznać każdego, kto z racji podejmowania aktywności zarobkowej podlega systemowi zabezpieczenia społecznego danego państwa i nie może być uznany za osobę wykonującą pracę na własny rachunek. Rolnik prowadzący gospodarstwo rolne do takiej kategorii nie należy. Kierując się przedstawionymi wyżej względami, powołaną uchwałą Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższego stanowiska nie zmienia okoliczność, iż skarżąca jest ubezpieczona w KRUS jako domownik. Stosownie bowiem do treści art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przez domownika rozumie się osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zatem skarżąca nie pracowała poza gospodarstwem rolnym i jako rolnik nie posiada statusu osoby bezrobotnej. W tym stanie rzeczy wniesioną skargę kasacyjną należało uwzględnić, a biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz oddaleniu skargi. Od zasądzenia kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.