II GSK 719/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie Gabriela Jyż NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 918/11 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności na zalesianie gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 918/11 oddalił skargę M. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesienie gruntów, po wznowieniu postępowania, z następującym uzasadnieniem. Po rozpatrzeniu wniosku M. C. z dnia [...] lipca 2007 r. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. przyznał skarżącemu wnioskowaną płatność. Następnie w dniu 9 stycznia 2007 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono inspekcję terenową i sporządzono z niej protokół. Kontrola wykazała mniejszą powierzchnię obszaru, na którym zostało zrealizowane zalesienie w stosunku do powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz brak faktur potwierdzających zakup repelentów. W wyniku wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji w trybie art. 162 k.p.a. wobec ujawnienia nowych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji, w dniu [...] lipca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzję o uchyleniu decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. i odmówił przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych uwzględniając wynik kontroli na miejscu. Po przeprowadzeniu ponownej kontroli na miejscu dniu 18 września 2007 r., na skutek odwołania wnioskodawcy, inspektorzy terenowi stwierdzili, iż po pierwszej kontroli z dnia 9 stycznia 2007 r. producent rolny zalesił pozostałą część działki, a przedstawiona faktura za stosowanie repelentów nosi datę 18 września 2007 r., a więc z dnia kontroli. Na skutek odwołania producenta, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w dniu [...] grudnia 2007 r. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] lipca 2007 r. i umorzył postępowanie ze względu na naruszenie przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] czerwca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji, organ wydał w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję o uchyleniu decyzji z [...] czerwca 2006 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych i odmowie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] września 2008 r. przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 725/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz odmówił przyznania skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych. Organ podkreślił, że producent we wniosku o udzielenie pomocy na zalesianie deklarował dolesienie działki nr 69 o pow. 1,17 ha, zaś w wyniku kontroli inspektorów stwierdzono, iż działka jest zalesiona na powierzchni 0,96 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni zalesionej o 21,875 % w stosunku do powierzchni deklarowanej we wniosku. Zatem jeżeli procentowa różnica, co wskazał organ I instancji pomiędzy obszarem zadeklarowanym do zalesienia, a faktycznie stwierdzonym przekracza 20 % pomoc na zalesienie nie jest przyznawana, zgodnie z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ podkreślił, że protokoły z kontroli niezbicie potwierdzają wystąpienie nieprawidłowości na dzień wydania decyzji. Braki zostały uzupełnione już po złożeniu oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności. Wyniki kontroli na miejscu potwierdziły fakt, że wnioskodawca nie wywiązał się ze zobowiązań wynikających z realizacji działania "zalesianie gruntów rolnych", dolesił brakująca powierzchnię (0,21 ha) po wydaniu decyzji przyznającej płatność na powierzchnię 1,17 ha (w tym wsparcie na zalesianie, premię pielęgnacyjną i premię zalesieniową). Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż fakt że wnioskodawca podczas ponownej kontroli dolesił brakującą powierzchnię do 1,17 ha, jaką wskazał we wniosku oraz przedstawił fakturę z datą 18 września 2007 r. potwierdzającą stosowanie repelentów, nie miało wpływu na przebieg sprawy, gdyż braki te zostały uzupełnione po złożeniu oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że podstawą prawną wznowienia postępowania wskazaną przez organy był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stosownie do którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Taką nową okolicznością istniejącą już w dniu wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w K., lecz nieznaną wówczas temu organowi, było ustalenie podczas kontroli na miejscu przeprowadzonych w dniu 9 stycznia 2007 r. i w dniu 18 września 2007 r., że wielkość powierzchni faktycznie zalesionej jest mniejsza od powierzchni jaką skarżący deklarował do zalesienia we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2005 r. oraz w planie zalesienia. Protokoły z kontroli wraz z załącznikami stanowiły bezsprzecznie nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dowód ten, co oczywiste, nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły wystąpienie określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ustawowej przesłanki do wznowienia postępowania. Ustalenia organów, co do faktu ujawnionej różnicy między stanem deklarowanym a rzeczywistym, są prawidłowe i zostały wykazane w sposób zgodny z procedurą administracyjną. Materiał dowodowy został kompletnie zebrany, okoliczności stanu faktycznego zostały wszechstronnie wyjaśnione, stronie zapewniono możliwość zapoznania się z zebranymi materiałami, a decyzje obu instancji spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie uznał zasadności zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 107 § 1 k.p.a. w sposób opisany w skardze. Organy uzasadniły obszernie i precyzyjnie działania kontrolne, które doprowadziły do ustalenia, że skarżący faktycznie zalesił z działki powierzchnię 0,96 ha zamiast deklarowanej 1,17 ha. Te ustalenia zostały dokonane podczas kontroli w dniu 9 stycznia 2007 r. oraz potwierdzone podczas powtórnej kontroli w dniu 18 września 2007 r., o czym świadczy adnotacja o zalesieniu pozostałej części działki nr 69 i sporządzony szkic obrazujący "dolesienie" na zwartej pozostałej części działki. W ocenie Sądu nie ma sprzeczności pomiędzy ustaleniami obydwu kontroli, organy w sposób logiczny, zgodny z zasadami doświadczenia życiowego uzasadniły ocenę ustaleń kontrolnych. Zdaniem Sądu skarżący poza werbalnym kwestionowaniem ocen organów, nie przedstawił żadnych przeciwdowodów, np. dowodu zakupu nowych sadzonek w zamian tzw. "upadłych". Przy powtórnej kontroli przedstawił jedynie dowody zakupu tzw. repelentów, których brak organ stwierdził przy pierwszej kontroli (a więc stanowiło to uzupełnienie nieprawidłowości). Skargą kasacyjną M. C. zaskarżył wskazany wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi. Wyrokowi zarzucił: 1. rażące naruszenie prawa materialnego - § 13 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929) w związku z art. 22, 32 i 33 rozporządzenia Komisji /WE/ nr.2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady /EWG/ nr 3508/92 (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich L.327/11) przez błędną interpretację - dokładnie odwrotną od werbalnej treści powołanych przepisów, orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - II GSK 117/07 oraz własnego orzeczenia VIII SA/Wa 725/08 z dnia 4 maja 2009 r. - wywołującego skutki prawne w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) – polegającą na pozbawieniu skarżącego płatności na zalesianie w sytuacji zalesienia deklarowanego areału i przekwalifikowania gruntu w ciągu 5 lat na teren leśny przez właściwy organ to jest Starostę. 2. rażące naruszenie prawa procesowego art. 7, art. 8, art. 217 k.p.a. przez przyjęcie oczywiście nietrafnej i nielogicznej argumentacji organów ARiMR stosującej, jako wypełniające dyspozycje art. 107 k.p.a., co nie jest ani postępowaniem praworządnym, ani nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa. Ten wzgląd ma oczywisty wymiar przekraczający jednostkowy charakter sprawy, a ma znaczenie ogólne dla kształtowania świadomości i kultury prawnej obywateli, co uzasadnia wniesienie niniejszego środka prawnego. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że z zaskarżonym wyrokiem nie można się zgodzić na żadnym poziomie, ani co do treści obowiązującego prawa tak materialnego, jak i procesowego, ani zasad prawidłowego wnioskowania z ustalonych faktów i zdarzeń prawnych Zupełnie niezrozumiałym jest zdawkowe potraktowanie rozstrzygnięcia własnego Sądu i pominięcie jego precyzyjnego wywodu prawnego co istoty sprawy, to jest przesłanek zmniejszenia, czy pozbawienia rolnika płatności. Tej kwestii, przesądzonej przecież, Sąd nie zauważył, a zamiast analizy treści prawa, przytoczył art. 80 kpa, który dotyczy okoliczności faktycznych, a nie treści prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut błędnej wykładni prawa kasator posłużył się pojęciem "rażącego naruszenia prawa" - § 13 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w związku z art. 22, art. 32, art. 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 przez "błędną interpretację dokładnie odwrotną od werbalnej treści powołanych przepisów (...) polegającą na pozbawieniu skarżącego płatności na zalesianie w sytuacji zalesienia deklarowanego areału (...)". Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. musi polegać na wskazaniu w jej podstawie postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa nie zaprezentował jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, nie zacytował ich, nie odwołał się wprost do ich treści. Należy podkreślić, że kasator nie zarzucił Sądowi I instancji zaakceptowania niewłaściwego zastosowania przez organy administracji publicznej wskazanych w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa tj. nie oparł skargi kasacyjnej na drugiej postaci naruszenia prawa materialnego wskazanej w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W podstawie prawnej decyzji z [...] czerwca 2011 r. wskazano art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., § 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. Z przepisów tych wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ administracji publicznej, którym w tym wypadku jest kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego Agencji. Wskazany przez kasatora § 13 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. stanowi, że płatność na zalesianie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania we wskazanych tam przypadkach. Tymczasem przedmiotem decyzji ostatecznej jest odmowa przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, a nie wstrzymanie oraz zwrot płatności. Materialną podstawą prawną decyzji nie były przepisy wskazane przez kasatora, który powołując się na błędną wykładnię prawa w istocie zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wadliwym przyjęciu przez organy administracji publicznej i zaakceptowanie tego stanu rzeczy przez Sąd I instancji, że M. C. nie wykonał zalesienia deklarowanej działki rolnej przeznaczonej do zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Tak sformułowany zarzut wskazuje na oparcie skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby tę podstawę kasacyjną kasator przytoczył i należycie uzasadnił. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 7, art. 8 i art. 217 k.p.a., którego to naruszenia kasator upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, co do stwierdzonej powierzchni obszaru zalesienia w stosunku do powierzchni zadeklarowanej. W ocenie pełnomocnika strony, sąd orzekający w tej sprawie naruszył wskazane przepisy prawa akceptując odmowę przyznania płatności na zalesianie, w sytuacji kiedy skarżący spełnił wszystkie wymogi określone prawem. Przy naruszeniu prawa procesowego w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawdopodobnić jaki byłby inny wynik sprawy gdyby uchybienia nie popełniono. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować sąd. Kwestionując ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji kasator nie zarzucił Sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołanie przez stronę w skardze kasacyjnej tylko art. 7, art. 8 i art. 217 k.p.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku w postaci skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych w tej sprawie przez organy administracji publicznej i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Za podstawę wyroku z 8 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 918/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z których wynika, że M. C. we wniosku o udzielenie pomocy na zalesianie deklarował zalesienie działki nr 69 o pow. 1,17 ha, zaś w wyniku kontroli inspektorów stwierdzono, że działka jest zalesiona na powierzchni 0,96 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni zalesionej o 21,875% w stosunku do powierzchni deklarowanej we wniosku. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie przypomniał, że w wyroku z 4 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 725/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie stwierdził, że kontrole z 2007 r. były wadliwe. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zgodnie ze wskazaniami Sądu dokonały analizy ustaleń kontrolnych, oświadczeń skarżącego i uzasadniły dlaczego przyjęły, że skarżący jako producent nie dopełnił warunków założenia uprawy leśnej na powierzchni zadeklarowanej we wniosku zgodnie z planem zalesienia. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie i art. 153 p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz organy administracji publicznej nie naruszyły art. 153 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 725/08. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako bezzasadną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.