I SA/Wa 1642/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. J. i E. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej solidarnie na rzecz E. J. i E. D. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania radcy prawnego A. B. działającego w imieniu E. J. oraz E. D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz Starosty[...] , E. J. i E. D. w łącznej wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w gminie N., obręb F., przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej nr [...] na odcinku [...] oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w O. wnioskiem z dnia 4 marca 2009 r., zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości objętej ostateczną decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z [...] października 2008 r., nr [...]. Przedmiotową decyzją Wojewoda [...] ustalił warunki lokalizacji drogi dla zadania "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] wraz z obwodnicą O. w ciągu drogi krajowej nr [...]". Decyzją tą zostały objęte m. in. grunty działki oznaczonej na mapie i w rejestrze gruntów obrębu F., gm. N. nr [...] stanowiącej uprzednio współwłasność E. G. J. i E. D. w udziałach po ½ części. Z dniem, w którym powyższa decyzja stała się ostateczna Skarb Państwa stał się z mocy prawa właścicielem tej nieruchomości (art. 12 ust. 2, 4 i 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.) zwanej dalej ustawą. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyjaśnił, że odszkodowanie za przejęte pod drogi krajowe nieruchomości ustala wojewoda w odrębnej decyzji. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość działki nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy określił jej wartość przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównania parami – przyjmując za jednostkę odniesienia 1 metra kwadratowego powierzchni gruntu nieruchomości. Wojewoda [...] wyjaśnił, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości w takim przypadku koryguje się ze względu na cechy różniące tę nieruchomość i ustala się z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości są najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny pod względem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia i sposobu korzystania. Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym wartość działki nr [...] została określona przez rzeczoznawcę majątkowego według jej stanu z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z [...] października 2008 r., nr [...] oraz według poziomu cen na dzień wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania na kwotę [...] zł.. W dniu 15 listopada 2010 r., rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność sporządzonego w czerwcu 2009 r. operatu szacunkowego. Wojewoda [...] uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wymogami § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Dokument ten może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Ponadto z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie czyli z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że nieruchomość obciążona była na rzecz Skarbu Państwa hipoteką przymusową zwykłą w kwocie [...] zł. – hipoteka z tytułu zaległych zobowiązań pieniężnych. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewoda [...] decyzją z [..]. grudnia 2010 r., nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. za prawo własności opisanej w niej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, na rzecz Starosty [...] w kwocie [...] zł., E. G. J. za udział ½ części w kwocie [...] zł., E. D. za udział ½ części w kwocie [...] zł.. Ponadto pkt 2 decyzji zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz Starosty N., E. G. J. i E. D. w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury wniosły E. J. i E. D. wskazując, że rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął, że przedmiotowa nieruchomość została wydzielona z nieruchomości rolnej. Ponadto zarzuciły organowi, że pomimo nadania pisma zawierającego zarzuty dotyczące prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w terminie wskazanym przez Wojewodę [...] organ wojewódzki nie czekając na upływ terminu, wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania opierając się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Odwołujące się zaznaczyły również, że przedmiotowa działka ma charakter budowlany, a nie rolny. Na wstępie prowadzonego postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury dokonał analizy przepisów, które mają zastosowanie do rozpoznania sprawy. W szczególności powołał się na treść art. 12, 18 i 18 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz przepis art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Minister Infrastruktury wskazał również na art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje zastosować studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania teren, natomiast w przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Organ odwoławczy dodał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a operat szacunkowy powinien odpowiadać § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. W przypadku braku tych cen zastosowanie ma metoda opisana z § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że przepis art. § 36 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., obliguje rzeczoznawcę majątkowego przy szacowaniu wartości nieruchomości do uwzględnienia w pierwszej kolejności cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomościami nabywanymi w celu realizacji inwestycji drogowych istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego metody z § 36 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Wymaga to jednak zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny, informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych. Organ odwoławczy wyraźnie zaakcentował, że nie można przyjąć, iż wskazany przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., ustanawia dwa alternatywne sposoby wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. Tym samym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycję (ust. 1), natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny nieruchomości należy dokonać w sposób określony w tym przepisie. Minister Infrastruktury wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] czerwca 2009 r., przez rzeczoznawcę majątkowego J. K., zaktualizowany w dniu 15 listopada 2010 r. Rzeczoznawca wyceniając grunt zastosował przy jego wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Z przesłanego przy piśmie z dnia 4 maja 2011 r. przez Wojewodę [...] zaświadczenia Burmistrza N. z dnia [...] kwietnia 2010 r. wynika, że dla miejsca lokalizacji nieruchomości, z której wydzielono działkę drogową brak było w dniu 7 października 2008 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla nieruchomości tej nie wydano również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] czerwca 2000 r., numer [...] nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym jako strefa otulinowa parku w obszarze obejmującym kompleks historycznych majątków dworskich i wsi kmiecich, z dominującą funkcją rolnictwa ekologicznego i ekoturystyki. Z ustaleń biegłego wynika ponadto, że nieruchomość ta była użytkowana rolniczo. Organ odwoławczy zaznaczył, że przeprowadzana analiza lokalnego i pozalokalnego rynku nieruchomości gruntowych wykazała, że w okresie od 2007 r. do 2009 roku miało miejsce kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami nabytymi pod drogi, z tego zbioru udało się jednak wyselekcjonować 7 transakcji najbardziej podobnych do nieruchomości wydzielanej. Nieruchomości te zostały wydzielone z obszarów rolnych. Ustalono również, że uzyskana wartość odpowiada przeciętnym cenom transakcyjnym podobnych nieruchomości uzyskanych na badanym rynku, a określona wartość gruntu mieści się w przedziale analizowanych jednostkowych cen transakcyjnych. Uwzględniając powyższe Minister Infrastruktury uznał, że przedmiotowy operat został sporządzony zgodnie z obwiązującymi w tej materii przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Stanął również na stanowisku, że przeznaczenie nieruchomości, z której wydzielono działkę drogową zostało prawidłowo określone przez rzeczoznawcę majątkowego, co potwierdzono dodatkowym postępowaniem dowodowym w postępowaniu odwoławczym. Organ drugiej instancji za prawidłowe wskazał przyjęcie, że przedmiotowa działka ma charakter budowlany i nie zmieniają tej oceny zapisy powołane przez stronę, a znajdujące się w ewidencji gruntów, jak również nieobowiązujący w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1993 r., co oznacza, że prawidłowo przyjęto do porównań działki drogowe wydzielone uprzednio z nieruchomości rolnych. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu wydania przez Wojewodę Warmińsko – Mazurskiego decyzji przed upływem wyznaczonego przez siebie terminu, nie podzielając tego zarzutu. Wyjaśnił, że zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów pełnomocnik skarżących odebrał w dniu 29 listopada 2010 r. Oznacza to, że termin wypowiedzenia upłynął w dniu 13 grudnia 2010 r., a decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana 14 grudnia 2010 r. Tym samym stronom zapewniono czynny udział w sprawie. Uwzględniając powyższe Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za opisaną w niej nieruchomość. Na powyższą decyzję E. J. i E. D. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Skarżące zarzuciły organom naruszenie: - przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie nie poparte materiałem dowodowym, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była użytkowana rolniczo w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, błędne ustalenie, że kwota odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki należna jest Staroście [...], błędne przyjęcie przez organ II instancji, że zapis w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przesądza, że przedmiotowa nieruchomość ma charakter nieruchomości rolnej, - przepisu art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie przez organ pierwszej i drugiej instancji za legalne ustalenie w operacie szacunkowym przeznaczenia terenu działki nr [...] w odniesieniu do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, w sytuacji gdy na danym terenie obwiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, - naruszenie przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że ustalona przez organ I instancji wartość nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa ustalona przez biegłego w operacie szacunkowym z dnia 25 czerwca 2009 r., odpowiada rynkowej wartości nieruchomości, - naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organy pierwszej i drugiej instancji, że Starosta [...] jest stroną postępowania, - naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez nie wykazanie przyczyn odmowy wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżące odnośnie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej oraz nie wykazanie w sposób dostatecznie wyjaśniający treści rozstrzygnięcia decyzji - czy przeznaczenie działki nr [...] w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej organ oparł na faktycznym wykorzystaniu działki czy też na ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, - naruszenie § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez jego nie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie i były znane organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). W niniejszej sprawie kontroli legalności podlegają decyzje organów administracji publicznej podjęte w sprawie o ustalenie odszkodowania w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] października 2008 r., o lokalizacji drogi. Stosownie do treści art. 134 ust.1 u.g.n. Wojewoda [...] zlecił wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu. W dniu 25 czerwca 2009 r., rzeczoznawca majątkowy J. K. sporządził operat, co w konsekwencji dało podstawy do ustalenia na rzecz stron wysokości odszkodowania za działkę nr [...]. Z treści skargi wynika, że E. J. i E. D. nie kwestionują przebiegu postępowania prowadzonego przed organem pierwszej i drugiej instancji. Ich główne zarzuty dotyczą ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Na wstępie należy zauważyć, że operat szacunkowy stanowi w niniejszym postępowaniu podstawowy dokument umożliwiający ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Podlega on ocenie w toku postępowania administracyjnego, tak jak każdy inny środek dowodowy. Operat szacunkowy powinien być sporządzony zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z § 4 rozporządzenia wynika, że przy wycenie nieruchomości, dla wyceny stosuje się podejście porównawcze - tak w niniejszej sprawie - konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości, które wpływają na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami, którą rzeczoznawca posłużył się w przy szacowaniu wartości nieruchomości w niniejszej sprawie, oprócz cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz cen w transakcjach mających je za przedmiot, znane powinny być również warunki zawarcia transakcji. Zatem, jak wynika z przytoczonej regulacji, operat szacunkowy poza spełnianiem wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Szczególnego podkreślenia, w kontekście niniejszej sprawy wymaga to, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Definicja legalna terminu "nieruchomość podobna" zawarta jest w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy przez nią rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szczegółowym. W ocenie sądu, wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury, analiza przedstawiona w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2009 r., nie pozwala na przyjęcie, iż dokument ten został sporządzony w sposób odpowiadający jego wymogom ustawowym. Zauważyć należy, że w operacie analizie poddano w operacie rynek lokalny nieruchomości gruntowych niezabudowanych o obszarze od [...] m2 do [...] m2, podczas, gdy powierzchnia działki nr [...] wyniosła [...] m2. Przyjęcie do porównania nieruchomości w tak szerokim przedziale powierzchni nie może prowadzić do precyzyjnych wniosków, co ma niewątpliwy wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10). Za słuszny należy również uznać zarzut skarżących, że błędnie ustalono w operacie charakter nieruchomości jako rolnej (vide strona 8 operatu pkt 5.2). W piśmie z dnia 31 lipca 2009 r., które rzeczoznawca majątkowy J. K. kieruje do [...] Urzędu Wojewódzkiego biegły stwierdza, że działka o nr [...] została wydzielona z terenów budowlanych, natomiast nieruchomości przyjęte do porównań są nieruchomościami gruntowymi wydzielonymi pod budowę drogi z terenów rolnych. Sąd pragnie również zauważyć, że jak wynika z akt sprawy dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał (w dacie sporządzania operatu szacunkowego) plan zagospodarowania przestrzennego, a jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W studium znajduje się zapis, że dominującą funkcją na obszarze działki jest rolnictwo ekologiczne i ekoturystyka. Nie wyłącza się przy tym innych sposobów zagospodarowania nieruchomości. Natomiast z wypisu z ewidencji gruntów z dnia [...] lutego 2009 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze przeznaczonym pod tereny mieszkaniowe, z oznaczeniem użytków i konturów klasyfikacyjnych B. W piśmie z dnia 30 lipca 2009 r., adresowanym do rzeczoznawcy majątkowego J. K. Wojewoda [...] zaznaczył, że w operacie szacunkowym określającym wartość rynkową działki nr [...] należy wziąć pod uwagę, że została ona wydzielona z terenów budowlanych, a nieruchomości przyjęte do porównań są nieruchomościami gruntowymi wydzielonymi pod drogi z terenów rolnych. Uznać zatem należy, że biegły w piśmie z dnia 31 lipca 2009 r., w sposób nieuprawniony wypowiada się, że zapis w ewidencji gruntów stwierdzający, że cała działka poprzednio oznaczona numerem [...] jest terenem budowlanym jest niezgodny ze stanem rzeczywistym. W tym miejscu wspomnieć należy, że przeznaczenie terenu określa co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku tego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które stosownie do treści art. 9 cytowanej ustawy określa politykę przestrzenną gminy, nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy). W orzecznictwie sadów administracyjnych przesądzono, iż w przypadku gdy dla danego obszaru brak jest planu miejscowego, natomiast obwiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenów należy badać na podstawie zapisów w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2011 r., sygn. akt I FPS 8/10). Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach o charakterze mieszkaniowym, a skoro tak to brak było podstaw do przyjęcia przez biegłego w operacie szacunkowym, że działka nr [...] była nieruchomością rolną. Wskazane wyżej uchybienia skłaniają do przyjęcia, że operat szacunkowy z dnia 25 czerwca 2009 r., stanowiący zasadniczy dowód w sprawie został sporządzony w sposób wadliwy. Skutkowało to naruszeniem przez organy w sposób istotny przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego (art. 7 i art. 80 kpa). Skutkiem zaś zaaprobowania wadliwego dowodu Wojewoda [...] i Minister Infrastruktury naruszyli przepisy art. 134 i 154 u.g.n. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Przyznać również należy rację skarżącym, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie wyjaśniły w motywach decyzji dlaczego uznały, iż to Starosta [...] stał się stroną postępowania w związku z ustanowieniem na części nieruchomości hipoteki na rzecz Skarbu Państwa (co wynika z odpisu z księgi wieczystej KW nr [...]). Wyjaśnienie tej kwestii wyłącznie poprzez przywołanie treści przepisu art. 18 ust. 1d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych sąd uznał za niewystarczające w kontekście treści art. 7 i 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, albowiem opisane uchybienia dotyczą obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy administracji podejmą czynności procesowe zmierzające do uzupełnienia operatu szacunkowego w kierunku zakreślonym powyżej przez sąd. Dopiero po uzupełnieniu operatu bądź sporządzeniu nowego z poszanowaniem dyspozycji przepisów art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwa będzie ponowna weryfikacja dokonanej wyceny i w zależności od jej wyniku rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.