I OSK 23/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 561/09 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 561/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko Mazurskiego orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w powiecie [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ wywiódł, że zgodnie z art.18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Operat szacunkowy powinien odpowiadać przepisowi §36 i 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109), dalej rozporządzenia. Przyjęto, iż odpowiada on wymogom określonym w tych przepisach. Rzeczoznawca po zbadaniu rynku lokalnego, posłużył się przy wycenie przepisem §29 ust.3 rozporządzenia. Wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej(art. 153 ust.1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. 2004.261.2603, dalej ugn) Biegły dokonał analizy transakcji z roku 2006,2007, dotyczących nieruchomości położonych na terenie miejscowości G, G, B. Rzeczoznawca przyjął 13 nieruchomości, z uwzględnieniem jak najmniejszej ilości różnic. Oceniono, że z uwagi na cechy przedmiotowej nieruchomości określona wartość działki odpowiada wartości rynkowej. Rzeczoznawca dokonał także wyceny znajdujących się na działce urządzeń chodnika. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] spółka z o.o. w G. Zażądała uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury. W ocenie skarżącej rzeczoznawca przyjął do porównania ceny nieruchomości, które zasadniczo różnią się od R. Cechy gruntów przyjętych do porównania różnią się znacząco od cech gruntu wywłaszczonego. Nieruchomości porównywane położone są z dala od szlaków wodnych. Działka będąca przedmiotem decyzji, położona jest bezpośrednio nad jeziorem i stanowiła część nieruchomości będącej jako całość przystanią pasażerską skarżącej spółki, na której posadowiony jest budynek przeznaczony do obsługi pasażerów, parking autobusów i samochodów osobowych. Wpływa to niewątpliwie na atrakcyjność tego gruntu i cenę. W okresie objętym porównaniem transakcji, dokonywane były transakcje gruntów bezpośrednio przylegających, które rzeczoznawca nie objął przedmiotem rozważań, mimo tego, iż były to grunty podobne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że z przepisów art. 154 ugn wynika, że rzeczoznawca ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania. Musi brać pod uwagę te, które są położone na terenie gminy w obrębie której znajduje się wyceniana nieruchomość. Jeżeli brak cen stosuje się przepis §36 ust.2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Ani zacytowana wyżej ustawa ani też rozporządzenie nie przewidują przy określeniu ceny nieruchomości przyjęcia do porównań cen z obszaru całego województwa, na którego terenie leży wyceniana nieruchomość. Zdaniem Sądu I instancji rzeczoznawca winien stosować ceny z rynku lokalnego. Za takim stanowiskiem przemawia również w ocenie Sądu § 26 rozporządzenia. Możliwość posłużenia się cenami nieruchomości na rynku regionalnym lub krajowym dotyczy nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W tej sprawie norma ta nie może mieć zastosowania. Sąd I instancji podkreślił, że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z rynku regionalnego, do porównania nie przyjęto żadnej nieruchomości Gminy R. Przyjęto transakcje z gmin G, G., B. Słuszny jest zatem zarzut skarżącej spółki, że ze względu na odległość od wycenianej nieruchomości operat szacunkowy budzi zasadnicze wątpliwości. Tym bardziej, że wśród porównywalnych nieruchomości, przyjęte zostały takie, które wielokrotnie przewyższają powierzchnię wycenianej. Trudno więc przyjąć, że były to nieruchomości z rynku lokalnego i podobne do wycenianej. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz Minister Infrastruktury. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego: - art. 155 ust.1 pkt.5 ugn poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzeczoznawca ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania tzn. musi brać pod uwagę te, które są położone na terenie gminy w obrębie której położona jest wyceniana nieruchomość. -§26 ust.1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że lokalny rynek nieruchomości ograniczony jest do nieruchomości położonych na terenie gminy, naruszenie przepisów postępowania: -art.145§1pkt.1lit.c) w zw. z art.1 ppsa. poprzez odmowę uznania przez sąd przyjętych przez rzeczoznawcę nieruchomości za położone na lokalnym rynku. W uzasadnieniu wywiedziono, że przepisy art. 154,155 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie implikują wskazanego przez Sąd ograniczenia przez rzeczoznawcę wyboru nieruchomości do porównania tj. do nieruchomości położonych na terenie gminy, na której położona jest wyceniana nieruchomość. Skarżący kasacyjnie zauważył ponadto, że ani ustawa ani wydane w oparciu o nią rozporządzenie nie posługują się pojęciami rynek gminny lub wojewódzki. Nie sposób przyjąć, by zamiarem ustawodawcy była identyfikacja pojęć gminny- lokalny, regionalny-wojewódzki. Okoliczności, że rzeczoznawca w operacie przyjął do porównania nieruchomości z Gmin G., G., B., a nie wziął pod uwagę żadnej nieruchomości Gminy R. nie przemawiają za uchyleniem decyzji obu instancji. Identycznie odnieść należy się do wielkości nieruchomości przyjętych do porównań. Odległości pomiędzy nieruchomościami porównywanymi kształtowała się w granicach 60, 66 km. Większość z tych nieruchomości położona jest w obszarze Wielkich Jezior Mazurskich i posiada podobne właściwości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie lokalny rynek nieruchomości stanowi obszar w miarę jednorodny pod względem stanu i stopnia rozwoju oraz uwarunkowań jakie obserwuje się na rynku. Uznać należało zatem, że nieruchomości położone w Gminach G., G., B. położone są w obrębie tego samego rynku lokalnego. Minister Infrastruktury w skardze kasacyjnej wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego: -art. 154 ust.1 i 2 oraz art. 155 ust.1 pkt.5 ugn poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te ograniczają zakres wyboru transakcji porównawczych jedynie do terenu gminy, w sytuacji gdy przepisy rozrządzenia określają zasady wyboru transakcji porównawczych, -§26ust.1,3 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe nie są tym szczególnym rodzajem nieruchomości. Który przy wycenie pozwala na rozszerzenie rynku na regionalny i krajowy, -naruszenie przepisu §36ust.1 w zw. z §26 ust.1 i 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomości drogowymi nie uprawnia rzeczoznawcy do wybory transakcji pochodzących z rynku regionalnego, krajowego, - naruszenie art.153ust.1, art.4pkt.16ugn, polegające na przyjęciu, że przy wycenie należy przyjmować do porównań nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą w sytuacji gdy zróżnicowanie pod względem niektórych cech nie wyklucza uznania nieruchomości za podobne zwłaszcza wobec dokonania korekty. naruszenie przepisów postępowania : art.145§1pkt.1lit.c) ppsa poprzez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem norm art.7,77,80 kpa. W uzasadnieniu nadmieniono, że przepisy jednoznacznie wskazują, że wybór rynku, z którego pochodzą nieruchomości porównawcze należy do rzeczoznawcy. O ile na rynku lokalnym takich nieruchomości brak, to obowiązkiem rzeczoznawcy jest przyjęcie do porównań nieruchomości występujących na szerszym obszarze. O podobieństwie nieruchomości winny decydować osoby mające wiedzę fachową, do których zalicza się rzeczoznawców. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie doszło w sprawie do naruszenia norm zawartych w art. 7,77§1, 80 kpa skoro dokonano, oceny operatu szacunkowego pod kątem logiczności poprawności wniosków. Rzeczoznawca nie naruszył zasad szacowania nieruchomości, określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002.130.1270. ze zm.), dalej ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art.183§1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy wywieść należy, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia okazał się prawidłowy. Za słuszne bowiem uznać należy stanowisko Sądu I instancji co do wadliwości operatu szacunkowego, będącego podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji. Zgodzić należało się z kasatorami, że za nie znajdujące podstaw prawnych uznać należało stanowisko Sądu I instancji, iż przepisy art. 154 ust.1 i 2 oraz art. 155 ust.1 pkt.5 ugn zakreślają zakres wyboru nieruchomości do porównania przy podejściu porównawczym, ograniczony do nieruchomości położonych na terenie gminy. Nie sposób również zgodzić się ze stwierdzeniem tegoż Sądu, że brak jest norm regulujących dopuszczalność przyjęcia do porównań w przypadku określenia cen nieruchomości wywłaszczonej, przejętej pod drogę nieruchomości z obszaru całego województwa, na terenie którego położona jest wyceniana nieruchomość. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyrażono błędny pogląd, iż przemawia za tym także treść §26 ust.1 rozporządzenia . Analiza treści wskazanych norm ustawowych prowadzi do wniosku, że wywiedzionych przez Sąd I instancji ograniczeń normy te nie stanowią, co w sposób zasadny podniesione zostało w obu złożonych kasacjach. Regulacja zawarta w art. 154ust.1 określa, że wyboru właściwego podejścia , metody, techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca uwzględniając cel wyceny rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan jej zagospodarowania, dostępne dane o cenach, dochodach, cechach nieruchomości podobnych. Ustęp 2 tej normy stanowi, że przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 155 ust.1pkt.1 stanowi zaś, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy oraz pozwoleniach na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z Ministrem Finansów, który zarzucił w skardze kasacyjnej, iż za wadliwą uznać należy dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię § 26 ust.1 rozporządzenia. W istocie bowiem przepis ten pozwala w sytuacji, gdy brak jest na rynku lokalnym transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne sięgać po ceny transakcyjne z rynku regionalnego, krajowego. Brak transakcji nieruchomości o określonym przeznaczeniu na rynku lokalnym np. pod drogi, budownictwo usługowe, czy produkcyjne oznacza w istocie, tak jak zapisano to w §26 ust.1 rozporządzenia, iż nie są one przedmiotem obrotu na takim rynku, właśnie ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj. Specyfiką jakiegoś obszaru może być bowiem obrót nieruchomościami o przeznaczeniu produkcyjnym, innego o przeznaczeniu mieszkaniowym, czy też pod drogi publiczne. Przeznaczenie nieruchomości, sposób korzystania z niej stanowią cechy określające nieruchomość. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepisy o ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego nie wyjaśniają znaczenia pojęć rynek lokalny, regionalny, krajowy. Koniecznym staje się zatem poszukanie rozwiązania w innych regulacjach ustawowych. Wskazać należy w tym miejscu na normy art. 6,7 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym, art.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, art.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa . W świetle powyższych rozważań nie sposób przyjąć, tak jak podkreślił to Minister Infrastruktury by §36ust.1 rozporządzenia odnosić należało jedynie do cen z rynku lokalnego. Przepis ten nie stanowi takich ograniczeń. Zawarte w §26ust.1 uregulowania, które w niniejszej sprawie mają także zastosowanie pozwalają w ściśle określonych w nim wypadkach sięgać po ceny z rynku regionalnego i krajowego. Stanowią one jednak, że dopuszczalność badania cen transakcyjnych na rynku regionalnym i krajowym ma miejsce dopiero wówczas gdy brak jest nieruchomości do porównań na rynku lokalnym. Okoliczność ta winna wynikać w sposób jednoznaczny z operatu szacunkowego. Tymczasem rzeczoznawca nie zawarł w operacie żadnych rozważań w tym przedmiocie. Znajduje się w nim jedynie stwierdzenie, że do porównania wzięto transakcje z terenu województwa. Nie wyjaśniono przyczyn takiego działania. Rzeczoznawca winien zaś wyjaśnić, czy konieczność sięgnięcia do rynku regionalnego spowodowana była w istocie brakiem transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej na rynku lokalnym. Ponadto opierając sposób wyceny na §29 ust.3 rozporządzenia, odnoszący się do określania wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie zawarto w operacie wbrew postanowieniom tej normy szczegółowego uzasadnienia zastosowanego sposobu wyceny. Nie zawarto również wbrew nakazom tego przepisu szczegółowych wyjaśnień co do braku możliwości zastosowania sposobów wyceny z §29 ust.1 i 2, które również regulują określenie wartości rynkowej tego prawa. Opisane powyżej braki operatu wymagają zatem dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy . Koniecznym będzie w tym celu przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej w zakresie wskazanym wyżej. Dodatkowe ustalenia są niezbędne celem zbadania legalności operatu, będącego podstawą rozstrzygnięć organów administracji. Z tych względów za słuszne uznać należało wyeliminowanie kontrolowanych decyzji przez Sąd I instancji. Decyzje te bowiem zostały wydane mimo niekompletności materiału dowodowego, z naruszeniem norm art., 7,77§1,80 kpa. Ponadto zgodzić należało się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że w niniejszej sprawie nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona kwestia dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie przewyższających powierzchnią nieruchomość badaną. Dopuszczalność zastosowania korygujących współczynników przy tak dużych różnicach powierzchni winna zostać szczegółowo omówiona przez rzeczoznawcę, czego w niniejszej opinii zabrakło. W przeciwnym razie niemożliwa jest rzetelna ocena zawartych w operacie treści. Dowód z opinii biegłego przeprowadza się wówczas, gdy wymagane są w sprawie wiadomości specjalne. Podlega on jednak takiej samej ocenie co inne środki dowodowe, w myśl tych samych zasad zawartych w art. 80 kpa. Opinia powinna zatem zawierać takie uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków. Nie może się sprowadzać tylko do twierdzeń biegłego, musi przekonywać jako logiczna całość. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. W świetle powyższych rozważań za nie zasadny uznać należało podniesiony przez Ministra Infrastruktury zarzut naruszenia art. 153 ust.1 ugn w zw. z art. 4 pkt.16 tej ustawy. W tym stanie rzeczy z przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu przyczyn, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok uznać należało za słuszny, skargi kasacyjne Ministra Infrastruktury, Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad podlegały więc oddaleniu na zasadzie art. 184 ppsa.