I OSK 1138/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej z.ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1856/11 w sprawie ze skargi Z.Ł. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 29 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1856/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.Ł. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 29 czerwca 2011 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej poinformował Z.Ł. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Decyzją nr [..] z dnia 26 kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej zwolnił Z.Ł. ze służby w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej, Urząd Celny w [..]. Na skutek wniesionego przez Z.Ł. odwołania Szef Służby Celnej decyzją z dnia 15 września 2010 r. nr [..] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zwrócił uwagę, iż argumenty w oparciu o które organ I instancji wydał orzeczenie nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentacji dowodowej przedmiotowej sprawy. Zdaniem Szefa Służby Celnej takiej informacji nie zawierało również uzasadnienie decyzji organu I instancji, zaś przytoczone w jego treści argumenty wskazujące na dezorganizację pracy Służby Celnej oraz blokadę etatów przez funkcjonariuszy zawieszonych w pełnieniu obowiązków służbowych były zbyt ogólne, by mogły odnieść się do konkretnego, rozpatrywanego przypadku skarżącego. Organ odwoławczy zarzucił także organowi I instancji niewyjaśnienie jaki charakter miał ponowny wniosek strony zawarty w piśmie z dnia 12 marca 2010 r. dotyczący "wstrzymania się z decyzją zwolnienia ze Służby Celnej do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zwalniania zawieszonych funkcjonariuszy Straży Granicznej". Zdaniem organu II instancji w przypadku potwierdzenia przez odwołującego, że wniosek dotyczy zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, wówczas należałoby wniosek rozpatrzyć przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzje uznaniowe wymagają starannego uzasadnienia, opartego na wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy. Decyzją nr [..] z dnia 22 lutego 2011 r. wydaną na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej zwolnił funkcjonariusza celnego Z.Ł. ze służby w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej, Urząd Celny w [..]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podkreślił, że spełnione zostały przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej , gdyż Z.Ł. był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres co najmniej 12 miesięcy oraz nie ustąpiła przesłanka będąca podstawą zawieszenia. Z pisma Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie z dnia 7 stycznia 2011 r. wynika bowiem, iż postępowanie karne (sygn. Ap V Ds. 8/09/s) prowadzone wobec Z.Ł. postanowieniem z dnia 30 grudnia 2010 r. zostało zamknięte oraz, że trwają czynności związane ze skierowaniem do sądu aktu oskarżenia. Organ I instancji wyjaśnił, że zastosowanie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej podyktowane jest negatywnymi dla Służby Celnej konsekwencjami wynikającymi z długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Podniósł, że występujące niedobory kadrowe powodują utrudnienia w kontekście wykonywanych przez jednostki przygraniczne zadań nałożonych na Służbę Celną przez Unię Europejską. Na podstawie załączonych dokumentów wskazał na związek przyczynowy pomiędzy zawieszeniem funkcjonariusza i jego wpływem na dezorganizację pracy izby. Powołał się na dane dotyczące stanu etatowego w poszczególnych okresach oraz stan nadgodzin funkcjonariuszy wypracowanych w wyniku zbyt niskiej obsady kadrowej. Wskazał również na aspekt finansowy dotyczący wypłaty 50% uposażenia funkcjonariuszowi zawieszonemu w pełnieniu czynności służbowych, zwracając uwagę że dyrektor izby celnej na podstawie obowiązujących przepisów zobowiązany jest do wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny. Zaznaczył też, że mimo wieloletniego doświadczenia zdobytego podczas dotychczasowej nienagannej służby przywracanie funkcjonariusza do czynnej służby z zarzutami korupcyjnymi destrukcyjnie wpływa na kształtowanie postaw pozostałych funkcjonariuszy, zwłaszcza tych z krótkim stażem pracy. Organ w decyzji ustosunkował się także do złożonych przez Z.Ł. wniosków dowodowych, wyjaśniając dlaczego ich nie uwzględnił. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z.Ł.. Podkreślił, że jest niewinny, a zwolnienie go ze służby przed wydaniem prawomocnego wyroku sądowego jest dalece krzywdzące. Dyrektorowi Izby Celnej w Białej Podlaskiej zarzucił, iż mimo uchylenia poprzedniej decyzji nie przeprowadził postępowania - nie przesłuchał świadków, nie zgromadził dowodów. Nie przeprowadził też postępowania wyjaśniającego, względnie dyscyplinarnego, które mogło skutkować zastosowaniem kar dyscyplinarnych, w tym wydaleniem ze służby. Szef Służby Celnej, w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją nr [..] z dnia 29 czerwca 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby, jest zgodnie z przepisem art. 105 pkt 10 ustawy, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie bezspornym jest natomiast, iż upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych. Z.Ł. zawieszony został bowiem w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 5 maja 2008 r. na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 5 maja 2008 r. do 5 sierpnia 2008 r., a następnie decyzją z dnia 6 sierpnia 2008 r. przedłużono okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Przyczyną zaś zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Z pisma Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie wynika zaś, że postępowanie karne prowadzone wobec Z.Ł. postanowieniem z dnia 30 grudnia 2010 r. zostało zamknięte, a obecnie trwają czynności związane ze skierowaniem do sądu aktu oskarżenia. Przyczyna zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych tym samym nie ustała, a zatem druga przesłanka wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej została spełniona. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zwolnienie Z.Ł. ze służby było zgodne z przepisami prawa. Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wykazał bowiem, że zawieszenie w obowiązkach służbowych odwołującego, poprzez "blokadę etatu" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powodowało utrudnienia w organizacji pracy w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych, a istniejące niedobory kadrowe w stosunku do planowanej obsady praktycznie uległy dodatkowemu zwiększeniu wskutek zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.Ł. zarzucił organowi: I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez: niewłaściwe jego zastosowanie - wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 6 sierpnia 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa, wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, ewentualnie: c) błędną wykładnię - uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ww. ustawy. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych ewentualnie (na wypadek, gdyby Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego): II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez: a) ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom, b) brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego, c) brak udowodnienia, że wskazywany, jako przyczyna zwolnienia, fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i prawdziwy powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącego. 2. art. 7 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków, 3. naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności ograniczając rozpatrzenie odwołania skarżącego do częściowej oceny zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie skarżącego możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, 4. art. 130 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 108 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia skarżącego ze służby celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu podał, że podstawę materialnoprawną decyzji o zwolnieniu Z.Ł. ze Służby Celnej, stanowił przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, przesłanki te zostały spełnione, a orzekające w sprawie organy prowadząc postępowanie nie uchybiły przepisom postępowania, w tym art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu Sąd podał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że funkcjonariusz w stosunku do którego wydana została decyzja o zwolnieniu ze służby, był zawieszony w czynnościach służbowych, w związku z toczącą się przeciwko niemu sprawą karną o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego pozostające w związku ze służbą przez okres ponad 2 lat. Zawieszenie w czynnościach służbowych nastąpiło najpierw na okres 3 miesięcy decyzją Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 5 maja 2008 r., a następnie okres zawieszenia w czynnościach służbowych został przedłużony kolejną decyzją tego organu z dnia 6 sierpnia 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Bezspornym jest też, iż postępowanie karne przeciwko skarżącemu toczy się nadal, co oznacza, iż nie ustała przyczyna zawieszenia go w czynnościach służbowych. Powyższe okoliczności uprawniały zatem organ do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu Z.Ł. ze służby w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Uprawniona też, zdaniem Sądu, była ocena organu, iż waga zarzucanych skarżącemu czynów, przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, skutkujące uniemożliwieniem wykonywania zadań przypisanych służbie, przemawiają za zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celnej. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przez organ art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 103 ust. 3 tej ustawy. Ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy) dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia. Zdaniem Sądu I instancji, wcześniejsza decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 6 sierpnia 2008 r. o zawieszeniu skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego nie stanowiła tym samym przeszkody do podjęcia decyzji o zwolnieniu tego funkcjonariusza ze służby. Decyzje te rozstrzygały bowiem o dwóch różnych kwestiach i wydane zostały w oparciu o odrębne przesłanki ustawowe. Przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych było wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego, a zatem dalsze istnienie tej właśnie przyczyny organ był zobligowany wykazać w postępowaniu o zwolnienie ze służby, a nie brak przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" , o której mowa w art. 103 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Sąd nie dopatrzył się także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało ponad 2 lata i nadal trudno było przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone. Należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Służby Celnej zawieszonego w czynnościach służbowych przez tak długi czas. Organ, podejmując decyzję w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony i w sposób przekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wskazał na trudności w wykonaniu zadań nałożonych na administrację celną, w tym na Izbę Celną w Białej Podlaskiej wynikające z braków kadrowych, spowodowanych m.in. przez długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy celnych. W ocenie Sądu, uzasadnienia zaskarżonych decyzji, w których organy obu instancji obszernie przedstawiły problemy kadrowo-organizacyjne związane z niewykonywaniem przez funkcjonariusza celnego obowiązków służbowych, nie dają podstaw do stwierdzenia dowolności działania organów. Nie uzasadniają też zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Organ, podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby wyjaśnił, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to interesowi ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. W tym zakresie orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że skoro skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowej – w tym konkretnie przypadku Służby Celnej – której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za zwolnieniem ze służby. Sąd I instancji dodał, iż ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, to wówczas - zgodnie z dyspozycją art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej – funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 130 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 108 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę na treść regulacji szczególnej zawartej w art. 188 ust. 2 i ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, z której wynika, że wniesienie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje jej wykonania. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej był tym samym uprawniony orzec w decyzji, że podlega ona wykonaniu z dniem jej doręczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.Ł., zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. 1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 tekst jednolity ze zm.) poprzez błędną wykładnię tj: a) uznanie, że istnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, uzasadniające przedłużenie okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, nie stanowi przeszkody w zwolnieniu skarżącego ze służby w trybie art. 105 pkt 10 w/w ustawy, b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 22 lutego 2011 r., nr [..] w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 6 sierpnia 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa, c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 29 czerwca 2011 r., nr [..] nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas, gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. żart. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a., w tym: a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy, b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań, nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom, c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego. 2. art. 130 § 1 oraz 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, w tym formułowania w treści rozstrzygnięcia skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że w jego ocenie, w niniejszej sprawie, organy stosując art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie zrealizowały swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizowały wynikającego z tego przepisu upoważnienia, co do istoty. Instrumentalnie zastosowały wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie ramy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Organ przyjął, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo iż sytuacja skarżącego nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku", stanowiące podstawę zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Tymczasem, art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowi, iż obok przesłanki upływu określonego czasu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, konieczne jest również istnienie przyczyny będącej podstawą zawieszenia. W analizowanym postępowaniu przedmiotowa przesłanka, stanowiąca podstawę zawieszenia nadal istnieje, gdyż postępowanie karne nie zostało zakończone. W związku z tym, wydana przez Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby, jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy niezgodną z prawem decyzję. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje - jedna zawieszająca funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz druga - decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, w analizowanej sytuacji, prowadzi do sprzeczności decyzji o zwolnieniu ze służby z treścią decyzji ostatecznej o przedłużeniu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzja o przedłużeniu zawieszenia postępowania nie została wykonana, niewygasła (zawieszenie nie trwało do zakończenia postępowania karnego), nie została uchylona, lecz nadal znajduje się w obrocie prawnym. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Podkreślił, że zaprzeczeniem istoty postępowania administracyjnego oraz rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej jest rozpatrywanie określonej grupy spraw, nawet jeżeli są podobne, według przygotowanego schematu. W tej sprawie postępowanie dowodowe zostało ograniczone do stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom. Podkreślił, że organ drugiej instancji nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zatem błędnie uznał, że takie działanie nie narusza zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie również przyjął, że decyzja Dyrektora Izby Celnej nie narusza zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych. W przedmiotowej sprawie organ w treści decyzji rozstrzygnął o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania. Przepis art. 188 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi jedynie, że złożenie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje wykonania decyzji. Z uwagi na fakt, że do postępowań w sprawach zwolnień ze służby stosuje się przepisy K.p.a. (art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej), wskazać należy, iż zgodnie z art. 130 § 1 K.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszym postępowaniu, albowiem kwestia ta nie została w inny sposób uregulowana w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wskazana ustawa uchyla jedynie zastosowanie ogólnego art. 130 § 2 K.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W tym wypadku, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. zawiera w stosunku do art.130 § 2 K.p.a. (ale już nie art. 130 § 1 k.p.a.) uregulowanie szczegółowe, tj. art. 188 ust. 4. Z powyższego wynika, że niedopuszczalne jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby celnej (wykonanie decyzji) z dniem doręczenia decyzji, tj. w czasie kiedy nie ulega ona wykonaniu, zgodnie z obowiązującym art. 130 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji ustala w decyzji, której nie nadał rygoru natychmiastowej wykonalności, obowiązek jej wykonania w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania, narusza tym samym zasadę, iż decyzja nieostateczna nie ulega wykonaniu (zob. wyr. NSA z 17 kwietnia 1985 r., sygn. SA/Wr 111/85, ONSA1985, Nr 1, poz. 21). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, której podstawami Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając w pierwszej kolejności procesową podstawę zaskarżenia należy stwierdzić, że ma ona przede wszystkim zakwestionować sferę ocen składających się na tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego wydana została decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby. W tym zakresie należy przypomnieć, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a.: dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyznany organowi luz decyzyjny częściowo może być również determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia, kiedy z brzmienia przepisu materialnego wynika ograniczenie uznania administracyjnego wyrażające się w konstrukcji: "może", "jeżeli". Ma to miejsce w niniejszej sprawie, w której podstawę decyzji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr. 168, poz. 1323 ze zm. ), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wydanie przez właściwy organ uznaniowej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby jest więc w pierwszej kolejności ograniczone ustawową przesłanką upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i trwania w dalszym ciągu przyczyny zawieszenia. Rzeczą organu było więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wystąpiły okoliczności składające się na ww. ustawową przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Bezspornie w dniu wydania decyzji o zwolnieniu Z.Ł. ze służby upłynął już okres o jakim mowa w art. 105 pkt. 10 ustawy, podczas gdy prowadzone wobec w/wym. postępowanie karne nie zostało jeszcze zakończone. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji o zwolnieniu Z.Ł. ze Służby Celnej przy podejmowaniu decyzji organ brał pod uwagę względy interesu społecznego jak i interes strony i w tym zakresie uznał, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny przejawiający się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę, kiedy to przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce. Należy stwierdzić, iż ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. We wcześniejszym okresie w orzecznictwie sądowym uznawano co do zasady dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 z glosą J. Łętowskiego, ONSA 1981/1/57, OSP 1982/1-2/22, w którym wskazano, że "obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym - jako wartością nadrzędną w państwie socjalistycznym"). W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdzono, natomiast że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w niepublikowanym wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją opartą na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcie przyjęte przez orzekające w sprawie organy należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku prawnego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja oraz wynikające z treści tego stosunku prawnego obowiązki i uprawnienia stron. Stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu pracowniczego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z 23 września 1997 r., sygn. K. 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 oraz z 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2). Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń, kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełniania szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (np. wyroki TK: z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. SK 14/98, OTK ZU 1999/7/163, z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93), z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. K 46/05, OTK-A 2007/2/10). Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że Służba Celna jest jednolitą formacją umundurowaną utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Przepis art. 76 ustawy od osoby, która może pełnić służbę w Służbie Celnej wymaga m. in., by posiadała nieposzlakowaną opinię. Ta szczególna cecha stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano obligatoryjne zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych . W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo uznały, że interes skarżącego w pozostawieniu go w Służbie Celnej, nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając w zaskarżonym wyroku stanowisko przyjęte przez organy Służby Celnej dokonał prawidłowej oceny prawnej sprawy. Należy przy tym podkreślić, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną; nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pełni uwzględniając unormowania zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, zasadnie Sąd uznał, że przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 130 § 1 i art. 108 § 1 i § 2 Kpa. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w przypadkach, o których mowa w art. 104 ust. 1 pkt 10 i 12 oraz w art. 105 pkt 1, 4, 5, 8, 9 i 11, zwolnienie ze służby następuje po upływie odpowiednio: 1) 2 tygodni - w przypadku funkcjonariuszy służby przygotowawczej, 2) 3 miesięcy - w przypadku funkcjonariuszy służby stałej - od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby. Z powołanej regulacji wynika, że zwolnienie na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy " a contrario ‘ następuje z dniem doręczenia decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja materialnoprawna ustania stosunku służbowego, która normuje utratę statusu funkcjonariusza publicznego ma pierwszeństwo przed regulacją procesową w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej. Ustanie stosunku służbowego następuje z dniem doręczenia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. Nie ma zatem zastosowania art. 130 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko w odniesieniu do funkcjonariusza Służby Więziennej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2006r. I OSK 941/05 Lex Nr. 198271. Nietrafne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Koncentrują się one wokół kwestii dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby w sytuacji gdy wydane została decyzja o przedłużeniu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr. 156, poz. 1641 ze zm. z 2004r. ) funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl ust. 3 art. 23 w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej zawiesił Z.Ł. w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu prawomocnego zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie stanowi negatywnej przesłanki do zastosowania art. 105 pkt. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, o ile spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie tj. upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych oraz istnienie w dalszym ciągu przyczyn zawieszenia. Po pierwsze, jak zauważył Sąd I instancji, nie wynika to z treści samego przepisu, nadto za takim rozumieniem przepisu przemawia jego wykładnia celowościowa. Skoro zasadą jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, a przedłużenie tego okresu wymaga wydania odrębnej decyzji i zawsze następuje do czasu zakończenia postępowania karnego, (na czas bliżej nieokreślony ), przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej ( że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy ), świadczyłoby o bezprzedmiotowości takiej regulacji prawnej. W takiej sytuacji przesłanka zwolnienia ze służby jaką jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, które może nastąpić wyłącznie do czasu zakończenia postępowania karnego, byłaby niepotrzebna, bowiem data zwolnienia funkcjonariusza determinowana byłaby wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego, podczas gdy celem omawianego przepisu jest umożliwienie zwolnienia funkcjonariusza wobec którego postępowanie karne nie zostało zakończone, pomimo że od chwili zawieszenia go w czynnościach służbowych upłynęło ponad 12 miesięcy. Innymi słowy chodzi o stworzenie możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który od ponad roku czasu nie pełni służby. Przepis art. 105 pkt. 10 ustawy o Służbie Celnej do uznania organu pozostawia decyzję o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który od ponad roku czasu nie pełni służby z uwagi na zawieszenie go w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym wobec funkcjonariusza postępowaniem karnym. W większości przypadków postępowania karne trwają dłużej niż 3 miesiące, co wymusza na organie przedłużenie zawieszenia do czasu ich zakończenia, nie oznacza to jednak, że organ zostaje na nieokreślony czas, niekiedy kliku lat, pozbawiony możliwości podjęcia działań zmierzających do prawidłowego wykonywania zadań stojących przed Służbą Celną. Do zadań tych należy m. in. powierzenie pełnienia obowiązków służbowych osobom o nieposzlakowanej opinii i zdolnym do ich wykonywania. Mając na uwadze powyższe dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 105 pkt. 10 ustawy o Służbie Celnej jest prawidłowa. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji. .