I OSK 1800/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Jolanta Rajewska Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Wa 1102/05 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie renty specjalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adw. P. M. wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w kwocie 219,60zł (dwieście dziewiętnaście złotych i 60/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 roku, sygn. akt II SA/Wa 1102/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie renty specjalnej oraz przyznał adwokatowi P. M. ze środków budżetowych Skarbu Państwa - kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tytułem nieopłaconej pomocy sądowej, kwotę 240 złotych podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] Prezes Rady Ministrów odmówił M. S. przyznania renty specjalnej na szczególnych warunkach dla niepełnosprawnego syna M. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku, Nr 39, poz. 353 ze zm.). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 k. p. a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne warunki uzasadniające przyznanie wnioskodawczyni świadczenia na rzecz niepełnosprawnego syna, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Syn M. urodził się w 1992 roku jako wcześniak z silnym niedotlenieniem mózgu i wymaga stałej opieki rodziców. Był rehabilitowany przez rodziców, którzy obecnie nie są w stanie kontynuować rehabilitacji samodzielnie. Matka ma 45 lat, jest rencistką z orzeczoną częściową niezdolnością do pracy, a ojciec ma 75 lat i pozostaje pod stałą opieką lekarzy. Brak rehabilitacji spowodował pogorszenie stanu zdrowia syna. Dochód w rodzinie stanowi renta inwalidzka w wysokości 432 złote oraz emerytura męża skarżącej wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości 2 579 złotych. Stan niepełnosprawności syna w ocenie organu nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyznanie świadczenia specjalnego. Trudna sytuacja bytowa może być podstawa przyznania świadczenia specjalnego, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być między innymi wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie np. kultury lub sportu albo szczególne zdarzenia losowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji z dnia [...] zarzucając, że przy rozpatrywaniu jej wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego organ nie wziął pod uwagę faktu, że syn M. jest niepełnosprawny (i w związku z tym wymaga stałej opieki rodziców) z winy funkcjonariuszy Skarbu Państwa, a mianowicie lekarzy uspołecznionych zakładów opieki zdrowotnej, którzy dopuścili się karygodnych zaniedbań przy porodzie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w toku rozpoznawania sprawy organ administracji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialną odmowy przyznania świadczenia specjalnego stanowił przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przewidujący możliwość przyznania przez Prezesa Rady Ministrów emerytury lub renty w szczególnie uzasadnionych wypadkach na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Do Prezesa Rady Ministrów należało podjęcie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania skarżącej renty specjalnej. Decyzja ta ma charakter uznaniowy i jej kontrola sądowa jest ograniczona. Nie obejmuje celowości decyzji. Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Decyzję podjęto z uwagi na fakt, iż obecny stan niepełnosprawności syna M. nie przemawia za przyznaniem świadczenia. Kwestie związane z odpowiedzialnością za szkody wyrządzone przy porodzie regulują przepisy Kodeksu cywilnego i nie podlegają regulacji ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie zostały też naruszone zasady procedury administracyjnej. Organ w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 k. p. a.) oraz uzasadnił swoje stanowisko według wymagań określonych w art. 107 § 3 k. p. a. Podstawę prawną orzeczenia Sądu pierwszej instancji stanowił art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. Od powyższego wyroku M. S. w dniu 1 marca 2006 roku wniosła skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżyła w całości zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. przez błędne niezastosowanie tego przepisu, pomimo że zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów oraz poprzedzająca decyzja tego samego organu wydane zostały bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zbadania i rozważenia okoliczności natury osobistej strony postępowania, a jedynie w oparciu o ustaloną w trakcie postępowania administracyjnego kondycję majątkową strony i rodziny. W postępowaniu administracyjnym doszło, zdaniem skarżącej, do naruszenia art. 7 k. p. a., jak również art. 77 § 1 k. p. a. i art. 80 k. p. a., co doprowadziło do ustalenia, że nie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający przyznanie renty specjalnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Naruszenie powyższych przepisów postępowania winno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a., co nie miało miejsca. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie określa w sposób enumeratywny przesłanek przyznania renty specjalnej, a pozostawia to uznaniu administracyjnemu. Ogranicza to możliwość kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednak nie pozbawia strony możności zwrócenia się do sądu administracyjnego o przeprowadzenie kontroli legalności postępowania oraz sprawdzenia, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest błędne. Prowadząc postępowanie, Prezes Rady Ministrów winien działać zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 k. p. a. W przypadku badania zasadności wniosku o rentę specjalną, organ winien koncentrować się zarówno na stanie majątkowym, jak też na okolicznościach osobistych strony. Skarżąca wskazała na fakt, iż jest rencistką z orzeczoną częściową niezdolnością do pracy, a jej 75 – letni mąż pozostaje pod stałą opieką lekarzy. Ma ograniczone możliwości rehabilitacji syna. Okoliczności te stanowić winny podstawę do przyznania renty specjalnej, jednak zostały odsunięte na dalszy plan. Sprawa została zatem wyjaśniona zgodnie z art. 7 k. p. a. jedynie w części. Prawidłowe rozłożenie akcentów w postępowaniu administracyjnym i dokonanie prawidłowej oceny materiału dowodowego doprowadziłoby do uwzględnienia wniosku. Wskazane naruszenia przepisów postępowania zapewne zostały dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, który jednak błędnie ustalił, że nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Uchybienia te winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p. p. s. a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7, 77 § 1 i art. 80 k. p. a. kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten jest uzasadniony. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie była decyzja Prezesa Rady Ministrów wydana w oparciu o art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku, Nr 39, poz. 353 ze zm.). Przepis ten przewiduje, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, możliwość przyznania przez Prezesa Rady Ministrów emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Omawiany przepis jest przykładem występującej w systemie prawa administracyjnego instytucji uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, iż organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jednakże wybór ten poprzedzać ma należyte zgromadzenie i zanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg rozumowania prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się konieczność należytego wyważenia dwojakiego rodzaju interesów, o których stanowi art. 7 k. p. a.: społecznego oraz interesu obywateli przy podejmowaniu decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 roku, sygn. akt V SA 2036/01, publ. Lex nr 82004, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001 roku, sygn. akt V SA 3718/00, publ. ONSA 2002/3/124, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 roku, sygn. akt V SA 2880/99, publ. Lex nr 79239). Dyrektywa postępowania zamieszczona w art. 7 k. p. a. winna znaleźć właściwe odzwierciedlenie w postępowaniu organu administracji. Organ zobowiązany jest po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego w sprawie (w myśl art. 77 § 1 k. p. a.) uwzględnić oba aspekty: ogólny i konkretny sprawy i wyważyć, który z nich zasługuje w danym wypadku na ochronę. Podkreślić należy, iż w art. 7 k. p. a. brak jest jakiejkolwiek, szczególnej podstawy do przedkładania względu społecznego nad indywidualnym. Z założenia są to dobra o równej wartości. Z tak pojmowanej zasady równowagi we współistnieniu dwojakiego rodzaju interesów wypływa konieczność wyraźnego, szczegółowego uzasadnienia w razie przyznania prymatu względom społecznym nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu, muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Wyrazem tak pojmowanej instytucji uznania administracyjnego jest specyficzny rodzaj kontroli legalności decyzji uznaniowej dokonywanej przez sąd administracyjny. Spod tej kontroli uchyla się wprawdzie możliwość analizy merytorycznej zasadności wydanego aktu, jednakże sąd administracyjny obligowany jest zbadać, czy decyzja podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie określonej treści rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje zatem prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k. p. a. W tym celu niezbędne jest zbadanie uzasadnienia zaskarżonego aktu, w sposób pozwalający na prześledzenie etapu oceny dowodów, toku rozumowania i wreszcie - wnioskowania organu. (por. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 1998 roku, sygn. akt I SA/Lu 548/97, niepubl., wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 roku, sygn. akt I SA/Gd 690/97, niepubl.). Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Prezes Rady Ministrów z dnia [...] odmówił M. S. przyznania renty specjalnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wymienił elementy składające się na sytuację rodzinną i majątkową strony i skonstatował, iż w tych okolicznościach wnioskowane świadczenie nie przysługuje. Zaznaczył, iż renta przysługuje w szczególności wówczas, gdy wnioskodawca jest autorem wybitnych osiągnięć w jakiejś dziedzinie, np. kultury lub sportu albo gdy występują szczególne zdarzenia losowe. Skonstruowane w powyższy sposób uzasadnienie decyzji wskazuje, iż została ona wydana z naruszeniem art. 7, 77§1 i 80 k. p. a., których przestrzeganie warunkuje prawidłowość postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano, w przypadku decyzji uznaniowych przepisy te nabierają szczególnego znaczenia, bowiem kontrola legalności aktu sprowadza się do zbadania postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, właśnie pod kątem wymienionych norm proceduralnych. Z uzasadnienia decyzji Prezesa Rady Ministrów przede wszystkim nie wynika, dlaczego decyzja ta nosi taką, a nie inną treść. W szczególności nie wyjaśniono przyczyny przyjętej oceny materiału dowodowego ani też nie wskazano na to, jakie były czynniki wpływające na wysnucie zaprezentowanych przez organ wniosków. Organ wprawdzie wymienił okoliczności stanu faktycznego, lecz zaniechał wyjaśnienia oceny tego stanu. W szczególności nie przedstawił przyczyn, dla których uznano, że jedynie wybitne osiągnięcia lub wystąpienie bliżej nieokreślonych zdarzeń losowych warunkuje przyznanie renty specjalnej. Nie są to wszak przesłanki ustawowe. Ponadto, organ zrezygnował z zanalizowania najistotniejszego aspektu sprawy, a mianowicie tego, iż w niniejszej sprawie ścierają się interes społeczny oraz interes indywidualny. W uzasadnieniu decyzji zabrakło wyjaśnienia przyczyn, dla których spośród obu tych dóbr organ jako istotniejsze wybrał dobro społeczne, skoro nie przychylił się do uczynienia zadość wnioskowi strony. Umieszczając na szali interes strony i interes społeczny organ winien był rozważyć, który nich w ustalonych okolicznościach faktycznych zasługuje ochronę. Brak rozważań organu w powyższych kwestiach uzasadnia wniosek, iż zaskarżona decyzja nie została poprzedzona należytym i wszechstronnym rozważeniem materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Ocenę wniosku skarżącej cechuje pobieżność; organ nie odniósł się do wszystkich aspektów sprawy. Uznać zatem należy, iż zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 § 1 i 80 k. p. a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest wykluczone, że rzetelna, wnikliwa analiza materiału dowodowego doprowadziłaby do innej treści rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji powyższych uchybień nie dostrzegł, dlatego też naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. niezasadnie oddalając skargę w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzut skargi kasacyjnej za zasadny, na podstawie art. 185 § 1 p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 242 i 250 p. p. s. a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).