II OSK 2531/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 1026/11 odrzucające skargę M. R. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 408/11 ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy Końskowola z dnia 28 października 2010 r., nr LIV/256/10 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. oddalić wniosek M. R. o wstrzymanie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 408/11. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 408/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. R. na uchwałę Rady Gminy Końskowola z dnia 28 października 2010 r., nr LIV/256/10 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 28 grudnia 2011 r. (data nadania w placówce operatora publicznego) M. R. wniosła o wznowienie postępowania, powołując się na nowe, nieznane dotąd okoliczności, z których wynika, że posiada ona dojazd do własnej nieruchomości, albowiem postanowieniem z dnia 11 października 1979 r., sygn. akt I Ns 1176/78 Sąd Rejonowy w Puławach ustanowił dla jej nieruchomości drogę konieczną. W tej sytuacji przewidziany w planie miejscowym ciąg pieszo-jezdny nie jest dla niej "dobrodziejstwem", lecz jest zbędny. Następnie w piśmie procesowym z dnia 29 marca 2012 r. ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu uzupełnił skargę o wznowienie postępowania wskazując jako podstawy wznowienia art. 271 pkt 1 i art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.). Pełnomocnik wskazał, że o istnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w Puławach o ustanowieniu drogi koniecznej skarżąca dowiedziała się dopiero w dniu 27 listopada 2011 r. od swojej matki J. L. - do tego czasu skarżąca korzystała z dojazdu do drogi publicznej w przekonaniu, iż robi to w sposób nieformalny. Postanowienie Sądu Rejonowego świadczy o tym, że działka skarżącej miała - poprzez działkę nr [...] - prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej. Zaplanowana zaskarżoną uchwałą droga narusza więc - zdaniem skarżącej - zasadę racjonalności, gdyż faktycznie droga ta stanowi wygodniejszy niż dotychczas dostęp do drogi publicznej dla innej działki nr [...], naruszając prawo własności skarżącej. Pełnomocnik podniósł ponadto, że w składzie WSA w Lublinie, orzekającego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 408/11 uczestniczyła osoba nieuprawniona, tj. delegowany sędzia sądu okręgowego Robert Hałabis wobec którego zarządzenie o delegowaniu wydała osoba nie dysponująca stosownym upoważnieniem Ministra Sprawiedliwości. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na rozprawie: I. odrzucił skargę o wznowienie postępowania, II. zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy, III. przyznał pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie za świadczoną skarżącej pomoc prawną. W uzasadnieniu wskazał, iż wskazane przez skarżącą okoliczności nie stanowią żadnej z podstaw wznowienia postępowania, wymienionych enumeratywnie w przepisach art. 271- 273 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał, iż w sprawie nie zachodzi podstawa, o której mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Warunkiem wznowienia postępowania jest więc wykrycie tylko takich okoliczności bądź dowodów, które nie były znane stronie i na które strona nie mogła się powołać przed wydaniem orzeczenia w sprawie, której wznowienia się domaga, a ponadto tylko takich, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem WSA, postanowienie Sądu Rejonowego w Puławach z dnia 11 października 1979 r. ustanawiające drogę konieczną do działki należącej obecnie do skarżącej, nie jest środkiem dowodowym, z którego nie mogła ona skorzystać w poprzednim postępowaniu. Postanowienie to było w posiadaniu matki skarżącej, dlatego należyta dbałość o swoje interesy wymagała przedsiębiorczości już na etapie poprzedniego postępowania, a nie dopiero obecnie. Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie można uznać, by przedłożone postanowienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku objętego skargą o wznowienie (strona 5) Sąd miał na uwadze to, że "skarżąca faktycznie korzysta w zakresie dostępu do drogi publicznej z nieformalnego przejazdu od strony północnej swojej działki przez część działki nr [...]", a więc Sąd uwzględniał, że skarżąca ma "jakiś" dostęp do drogi publicznej, choć - jak uznał - taki nieformalny dostęp "w żaden sposób nie zmienia istniejącego stanu prawnego". Nawet bowiem formalny dostęp do drogi publicznej przewidziany postanowieniem Sądu Rejonowego w Puławach z dnia 11 października 1979 r. o ustanowieniu drogi koniecznej nie zmienia "istniejącego stanu prawnego", przez który należy rozumieć to, że działka skarżącej nie przylega do drogi publicznej. W sprawie nie występuje również podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 271 pkt 1 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika (k. 63), iż sędzia Sądu Okręgowego w Lublinie Robert Hałabis został - na podstawie art. 77 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) i art. 13 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - delegowany do pełnienia obowiązków sędziego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie przez podsekretarza stanu działającego z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości, co było dopuszczalne. Zgodnie z uchwałą pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada 2007 r., oznaczanej nr BSA I-4110-5/07 (opublikowana w OSNKW 2008/3/23), ustawowe uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do delegowania sędziego do pełnienia obowiązków sędziego w innym sądzie (art. 77 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych) może być w jego zastępstwie (art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., nr 24, poz. 199 ze zm.) albo z jego upoważnienia (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów) wykonywane przez sekretarza stanu lub podsekretarza stanu. Tym samym - w ocenie WSA w Lublinie - skarga o wznowienie postępowania sądowego nie mogła zostać uwzględniona z uwagi na brak podstaw wznowienia. Powyższe postanowienie zostało przez M. R. zaskarżone skargą kasacyjną w części, tj. w zakresie punktu I i II. Orzeczeniu WSA w Lublinie zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 271 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 pkt 4 Prawa o ustroju sądów powszechnych i art. 13 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 281 p.p.s.a. przez uznanie, iż wskazana przez skarżącą okoliczność nie stanowi podstawy wznowienia postępowania i odrzucenie skargi o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy w składzie Sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona, tj. SSO Robert Hałabis, któremu nie została skutecznie udzielona delegacja do orzekania w sądzie administracyjnym; 2. art. 273 § 2 p.p.s.a. oraz art. 281 p.p.s.a. przez uznanie, iż skarżąca mogła w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym skorzystać z postanowienia Sądu Rejonowego w Puławach, Wydział Cywilny z dnia 11 października 1979 r., sygn. akt I Ns 1176/78 i odrzucenie skargi o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy skarżąca nie wiedziała o istnieniu ww. postanowienia i przy zachowaniu należytej staranności nie mogła się o jego istnieniu dowiedzieć; 3. art. 273 § 2 p.p.s.a. oraz art. 281 p.p.s.a. przez uznanie, iż przedstawiony przez skarżącą nowy środek dowodowy w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w Puławach nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy i odrzucenie skargi o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy ww. dowód mógł świadczyć o złamaniu przez Gminę Końskowola przy zmianie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zasady racjonalności, wynikającej z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, tj. w punkcie I i II sentencji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, 2. orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 408/11. Uzasadniając zarzut 1 skargi kasacyjnej wskazano, iż powołana przez WSA w Lublinie uchwała Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada 2007 r. (OSNKW 2008/3/23), wzbudza sprzeciw zarówno wśród przedstawicieli praktyki jak i nauki prawa (sprawiła zawód znacznej części środowiska prawniczego). W obszernych uwagach do tej uchwały skarżąca podniosła, że zgłoszono do niej 26 zdań odrębnych, zaś samo uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest powierzchowne. Zdaniem skarżącej uprawnienie do delegowania sędziego do pełnienia obowiązków sędziego w innym sądzie przysługuje wyłącznie Ministrowi Sprawiedliwości i nie może być przenoszone na inne osoby. Tylko w razie nieobsadzenia stanowiska Ministra Sprawiedliwości lub jego czasowej niezdolności do wykonywania obowiązków, uprawnienie to może wykonać Prezes Rady Ministrów lub inny wskazany przez Prezesa Rady Ministrów członek Rady Ministrów. W tym zakresie zasadna jest inna uchwała Sądu Najwyższego prezentująca takie stanowisko (uchwała SN z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt III CZP 81/2007, OSNC 2007/10/154). Skarżąca stwierdziła, że akt delegacji SSO Roberta Hałabisa został podpisany przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości - Grzegorza Wałejko, a więc przez osobę nieuprawnioną. W ocenie skarżącej uchwała Sądu Najwyższego powołana przez WSA w Lublinie jest nietrafna i stanowi efekt niewłaściwej wykładni przepisów ustrojowych, a także wychodzi z nieprawidłowych założeń aksjologicznych, które nakazują w wypadkach kolizji przepisów ustrojowych dotyczących władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, gdy zachodzą istotne wątpliwości interpretacyjne, rozstrzygać je in bonum władzy sądowniczej, jako władzy bardziej "wrażliwej". Skarżąca zwróciła uwagę, że jeżeli ustawodawca chce w sposób szczególny uregulować kwestię zastępstwa (przekazywania kompetencji) Ministra Sprawiedliwości w odniesieniu do jego określonych uprawnień niepozostających w obrębie administracji publicznej, czyni to w sposób wyraźny. Przykładowo, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, w przypadku niemożności uczestnictwa przez Ministra Sprawiedliwości w posiedzeniu plenarnym Krajowej Rady Sądownictwa, może zastępować go upoważniony przedstawiciel, którego kompetencje ograniczone są tylko do wyrażania stanowiska w każdej sprawie, jednak bez prawa głosowania. W skardze kasacyjnej zwrócono także uwagę, iż nawet gdyby przyjąć, że uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do delegowania sędziego do pełnienia obowiązków sędziego w innym sądzie może być w jego zastępstwie albo z jego upoważnienia wykonywane przez sekretarza stanu lub podsekretarza stanu, czego skarżąca - jak podkreśliła - nie czyni, to w rozpatrywanej sprawie brak jest jakiegokolwiek dokumentu upoważniającego podsekretarza stanu Grzegorza Wałejkę do wykonania tej czynności w zastępstwie albo z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości. Jednocześnie skarżąca zauważyła, iż Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały stwierdził, że zgodnie z regułą prawidłowego wykonywania kompetencji, umieszczone na akcie delegacji nagłówki, odciski pieczęci bądź inne napisy wskazujące na działanie w zastępstwie zleconym przez Ministra Sprawiedliwości lub działanie z jego upoważnienia, zaświadczają o autentyczności lub prawdziwości wymienionego dokumentu dopóty, dopóki nie dojdzie do obalenia tego domniemania. Uzasadniając zarzut nr 2 skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca nie wiedziała o istnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w Puławach z dnia 11 października 1979 r., oraz że, jak się później okazało, postanowienie to było w posiadaniu jej matki. Tym samym ten środek dowodowy znajdował się w posiadaniu osoby trzeciej w stosunku do toczącego się wówczas postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pogląd, iż skarżąca dbając o swoje interesy powinna pomimo wszystko skorzystać z tego dowodu w poprzednim postępowaniu jest stanowczo zbyt daleko idący. Dodać warto, że w czasie gdy toczyło się poprzednie postępowanie sądowoadministracyjne, skarżąca nie pozostawała w dobrym kontakcie ze swoją matką, która jest osobą starszą i schorowaną. Z tego powodu skarżąca nie mogła skorzystać z postanowienia w poprzednim postępowaniu. Uzasadniając zarzut nr 3 podniesiono, że wobec prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej, poprowadzenie nowoprojektowanej drogi jest zbędne. Przedstawiony przez skarżącą dowód w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w Puławach świadczy o tym, że działki o nr [...], [...] i [...] mają uregulowany prawnie dostęp do drogi publicznej. Pamiętać przy tym należy, iż działki o nr [...] i [...] nie będą miały dostępu do zaplanowanego w planie miejscowym ciągu pieszo-jezdnego z uwagi na oddzielającą je wysoką skarpę, a działka nr [...] ma zapewniony dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], będącą drogą dojazdową. W świetle powyższego, nowy dowód w postaci postanowienia w przedmiocie ustanowienia służebności drogowej świadczyć może o złamaniu przez Gminę Końskowola przy zmianie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zasady racjonalności, wynikającej z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszeniu prawa własności skarżącej. Uzasadniając sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku objętego skargą o wznowienie postępowania wskazano, iż na działce nr [...] przez którą ma przebiegać droga zaplanowana uchwałą Rady Gminy Końskowola, znajduje się rodzinny dom skarżącej. Istotne jest, iż na niezabudowanej części przedmiotowej działki skarżąca zamierza wybudować dom z przeznaczeniem dla swych dzieci. Przystąpienie do realizacji budowy zaplanowanej drogi bez wątpienia wyrządzi skarżącej niepowetowaną szkodę, bowiem w sposób nieodwracalny zmieni kształt działki nr [...] i uniemożliwi przywrócenie stanu poprzedniego. W związku z powyższym, wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia znajduje uzasadnienie w art. 284 zd. 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku objętego skargą o wznowienie postępowania. NSA zauważa, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego składa się zasadniczo z dwóch etapów. W pierwszym, formalnym, badana jest dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc to, czy skarga została wniesiona w terminie i czy podaje za podstawę ustawowe przesłanki wznowienia. Badanie w tym zakresie dokonywane jest na posiedzeniu niejawnym, jednakże dokonuje się go także na wyznaczonej rozprawie (art. 280 § 1 i art. 281 p.p.s.a.). Ocena skargi o wznowienie postępowania, o której mowa w art. 280 § 1 p.p.s.a., nie jest zatem badaniem zasadności tej skargi, bowiem jej celem jest stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki formalne, które umożliwiają jej merytoryczne rozpatrzenie. Odrzucenie skargi o wznowienie postępowania, co do zasady możliwe jest więc, jeżeli skarga nie opiera się na ustawowej przesłance wznowienia, nie zaś gdy podstawa ta nie jest uzasadniona. Dopiero w następstwie merytorycznego zbadania skargi sąd może powiedzieć, że przyczyny w niej wskazane są lub nie są uzasadnione. W ocenianej sprawie WSA w Lublinie dokonał, na rozprawie, merytorycznej oceny przyczyn powołanych w skardze o wznowienie postępowania, jednakże wydał w tym zakresie rozstrzygnięcie formalne, stwierdzające niedopuszczalność skargi. Sąd pierwszej instancji oczywiście mógł zdecydować o odrzuceniu skargi na rozprawie, jednakże w takiej sytuacji jego rozważania mogły dotyczyć okoliczności związanych z tym, czy wniesiono ją w terminie oraz czy powołano w niej ustawowe podstawy wznowienia. W ocenie NSA analiza skargi M. R. pozwala jednak stwierdzić, iż powołuje ona ustawowe podstawy wznowienia postępowania, które nie mają znamion oczywistej bezpodstawności, co z kolei nakazywałoby odrzucenie tego nadzwyczajnego środka odwoławczego. Skarżąca kwestionuje uprawnienie do orzekania członka składu Sądu pierwszej instancji oraz wskazuje na nowy środek dowodowy istniejący w dniu orzekania jednakże jej nieznany. Stwierdzenia, co do tego, iż skarżąca powinna była powziąć wiedzę o tym środku dużo wcześniej, o ile nie wskazują konkretnych dowodów w tym zakresie (np. że środek ten był skarżącej znany), wykraczają poza uprawnienie sądu przysługujące w sytuacji formalnego zakończenia sprawy (mogą być oceniane na etapie merytorycznym). Ponownie oceniając sprawę WSA oceni ją merytorycznie. Za niezasadne uznano żądanie wstrzymania wykonania wyroku objętego skargą o wznowienie postępowania. Zauważyć należy, iż na stronie żądającej wstrzymania wykonania takiego wyroku spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za słusznością takiego działania. W związku z tym wniosek nie może być wnioskiem ogólnym lub gołosłownym. Tymczasem skarżąca uzasadnia swoje żądanie tym, iż przystąpienie gminy do realizacji zapisów planu miejscowego wyrządzi jej niepowetowaną szkodę, bowiem w sposób nieodwracalny zmieni kształt jej działki i uniemożliwi przywrócenie stanu poprzedniego (skarżąca w istocie chce wstrzymania aktu prawa miejscowego a nie wyroku WSA). Potencjalna możliwość realizacji zapisów planu nie uzasadnia w tym momencie wstrzymania wykonania wyroku, tym bardziej, iż skarżąca będzie mogła ewentualne starania gminy w celu budowy drogi kontrolować (konieczne w takich przypadkach decyzje budowlane i wywłaszczeniowe będą dotyczyć jej nieruchomości). W świetle powyższego NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z odpowiednio stosowaną uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania. Koszty jakie wiązały się z wniesieniem środka odwoławczego, w tym wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu, będą podlegać rozliczeniu w orzeczeniu merytorycznym WSA w Lublinie.