IV SA/Wa 1855/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego J. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2011r. - zaskarżoną skargą przez J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2010r., którą umorzono postępowanie wszczęte w sprawie o wydane zezwolenia na hodowlę bizonów amerykańskich. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ podał, iż bizon amerykański jest gatunkiem obcym dla rodzimej fauny, który w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego może stanowić zagrożenie dla rodzimych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, przede wszystkim dla żubra - gatunku zagrożonego wyginięciem. Po pierwsze ze względu na łatwość w naturalnym krzyżowaniu obu gatunków, co stanowi zagrożenie dla czystości genetycznej populacji żubra. Po drugie ze względu na nosicielstwo patogenów i fauny pasożytniczej niegroźnych dla bizona, a stanowiących zagrożenie dla żubra. Zgodnie z art. 120 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się wprowadzania do środowiska przyrodniczego oraz przemieszczania w tym środowisku m. in. zwierząt gatunków obcych. Sprowadzanie do kraju, przetrzymywanie, prowadzenie hodowli, rozmnażanie i sprzedaż na terenie kraju zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić rodzimym gatunkom, wymaga zezwolenia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (art. 120 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). W art. 120 ust. 2f ustawy o ochronie przyrody, dodanym ustawą z dnia 3 października 2008r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 201, poz. 1237), ustawodawca zawarł delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, listy m. in. zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym, kierując się potrzebą zapewnienia ciągłości istnienia i ochrony różnorodności rodzimych gatunków zwierząt. Jednak do dnia wydania przedmiotowej decyzji nie zostało wydane rozporządzenie w oparciu o powyższą delegację, w związku z czym brak jest przepisów wykonawczych. W chwili obecnej organ właściwy do wydania zezwolenia nie może stwierdzić uznaniowo na podstawie przesłanek merytorycznych, które zwierzęta są inwazyjnymi gatunkami obcymi w myśl art. 120 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Do czasu wejścia w życie rozporządzenia nie istnieje możliwość orzekania w tego typu sprawach. W związku z powyższym postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć. Zaś strona w chwili wejścia w życie rozporządzenia, jeżeli bizon amerykański znajdzie się na liście gatunków obcych, winien wystąpić z nowym wnioskiem. J. W. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2010r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 105 K.p.a. przez błędne i niedopuszczalne przyjęcie, że niniejsze postępowanie stało się w całości bezprzedmiotowe i należy je umorzyć; 2) art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 K.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób dokładny i niezapewnienie czynnego udziału stronie w każdym stadium postępowania; 3) art. 120 ustawy o ochronie przyrody przez błędną jego interpretację i przyjęcie, że organ administracji nie może wydać decyzji do chwili wejścia w życie rozporządzenia; 4) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie wiążących ocen Sądu Administracyjnego zawartych w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach; 5) sprzeczność w dokonanych ustaleniach przez przyjęcie, iż bizon amerykański jest gatunkiem obcym dla rodzimej fauny a jednoczesne podniesienie, że organ nie jest uprawniony do oceny czy zwierzę to może być uznane za gatunek obcy; 6) naruszenie prawa wspólnotowego w zakresie swobody przepływu towarów. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zauważył, iż 4 października 2011 r. zostało opublikowane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2011 r. w sprawie listy roślin, zwierząt inwazyjnych gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym (Dz. U. Nr 210, poz. 1260). Bizon amerykański widnieje na liście określonej przez to rozporządzenie, jednak do momentu jego wejścia w życie, przepisy dotyczące wydawania zezwoleń nie mają zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, zatem sprawy merytorycznie, nie ustala stanu faktycznego, a ogranicza się do oceny legalności wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach spraw, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] lipca 2010r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja są wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2007r. (sygn. akt IV SA 1505/07) i 9 grudnia 2008r. (sygn. akt IV SA/Wa 1118/08). Wyrokami tymi uchylono uprzednio wydane w sprawie decyzje Ministra Środowiska, którymi odmówiono zezwolenia skarżącemu na sprowadzenie do Polski osobników bizona amerykańskiego w celu przetrzymywania w hodowli oraz na przemieszczanie w środowisku przyrodniczym osobników tego gatunku pochodzących z zakupu na terenie kraju. W pierwszym z wymienionych wyroków Sąd sformułował ocenę prawną i konkretne wytyczne, którymi organ winien się kierować ponownie rozpoznając sprawę. Niestety organ do dokonanej oceny i wytycznych Sądu nie zastosował się w sposób prawidłowy, a zarazem wyczerpujący w kolejno wydanych decyzjach i decyzje te zostały uchylone drugim wyrokiem Sądu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraźnie podkreślił, iż sformułowane rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w wyroku z 15 października 2007r., zaś analiza uzasadnienia decyzji wskazuje na ponowne niewyjaśnienie przez organ kilku kwestii zauważonych w wyroku z 15 października 2007r,, w konsekwencji wszystko to wskazuje na istotne naruszenie art. 153 P.p.s.a. Stosownie do tej regulacji organ był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tychże orzeczeniach, związanie to odnosi się również do Sądu obecnie orzekającego w sprawie. W ocenie Sądu, kontrolującego obecnie pod względem zgodności z prawem zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, należy stwierdzić, iż organ po raz kolejny naruszył art. 153 P.p.s.a. Naruszenie to wiąże się z naruszeniem art. 7 K.p.a., którego realizacji służy m. in. przepis art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nadto art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do ww wyroków, gdyż wytyczne nie dotyczyły kwestii umorzenia postępowania, lecz odnosiły się do nieobowiązujących już regulacji prawnych. Tymczasem - w ocenie Sądu - umorzenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego było działaniem nieuprawnionym. I chociaż należy zauważyć, iż istotnie, aby ograniczyć wątpliwości związane z ustaleniem jakie gatunki wprowadzone do środowiska mogą stanowić dla niego zagrożenie w art. 120 ust. 2f ustawy zobowiązano ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia listy roślin, zwierząt i grzybów gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym. Niestety delegacja ta do dnia wydania przez organ zaskarżonej decyzji nie została jeszcze wykonana. Nie oznacza to jednak, że instytucja zezwolenia na wprowadzenie gatunków obcych do środowiska nie mogła znajdować zastosowania. W takich sytuacjach organ wydający zezwolenie takiej oceny winien był dokonać we własnym zakresie opierając się na regulacji ustawowej. Tożsamy pogląd prezentuje komentator Krzysztof Gruszecki w Komentarzu do art. 120 ustawy o ochronie przyrody opublikowanym w Lex-sie. W państwie prawa strona nie może ponosić negatywnych skutków związanych z niewydawaniem danego rozporządzenia przez właściwy w tym przedmiocie organ administracji publicznej. Niemniej kiedy sprawa wróci do organu, celem ponownego rozpoznania, to organ powinien po pierwsze mieć na uwadze, iż w obrocie prawnym funkcjonuje już rozporządzenie, o którym mowa w art. 120 ust. 2 f ustawy o ochronie przyrody, albowiem - jak sam zauważył organ w odpowiedzi na skargę - w dniu 4 października 2011 r. weszło ono w życie; po wtóre pamiętać, iż w obecnym stanie prawnym ustanowionym art. 120 ust. 2 ustawy o chronię przyrody, zezwolenia wymaga: - sprowadzanie do kraju, - przetrzymywanie, - prowadzenie hodowli, - rozmnażanie, - sprzedaż na terenie kraju zwierząt gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić rodzimym gatunkom lub siedliskom przyrodniczym. W zakres tej regulacji nie wchodzą zatem działania polegające na wprowadzaniu do środowiska przyrodniczego i przemieszczaniu w tym środowisku zwierząt gatunków obcych. Tego rodzaju działania się objęte bowiem zakazem wynikającym z art. 120 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zakaz ten jest więc zakazem ustawowym i organ nie może wyrazić zgody na odstępstwo od niego. Z kolei odmowa wydania zezwolenia - zgodnie z art. 120 ust. 2d pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody - następuje: 1) obligatoryjnie, jeżeli wnioskodawca był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo mające związek z przewożeniem przez granicę państwa, przetrzymywaniem, prowadzeniem hodowli, rozmnażaniem i sprzedażą na terenie kraju roślin, zwierząt lub grzybów gatunków obcych, w okresie 3 lat od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) fakultatywnie, jeżeli wnioskowana czynność stwarza zagrożenie dla rodzimych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. W świetle przytoczonej normy organ, jeżeli nie zachodzi obligatoryjny przypadek kwalifikujący wniosek do odmowy wydania zezwolenia, ma obowiązek zbadać - czy wnioskowana czynność stwarza zagrożenie dla rodzimych gatunków lub siedlisk przyrodniczych i jeżeli dojdzie do takiego wniosku może odmówić wydania zezwolenia. Przykładowo, jeżeli skarżący chce sprowadzić do Polski bizony i prowadzić ich hodowlę, to obowiązkiem organu jest zbadanie - czy czynności te stwarzają zagrożenie dla rodzimych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Nadal zatem wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 120 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody oparte jest na uznaniowości, która wymaga od organu właściwego uzasadnienia zajmowanego stanowiska. W tym względzie dotychczasowe wytyczne Sądu Administracyjnego sformułowane w wydanych sprawie wyrokach - wbrew twierdzeniu organu - nie tracą na aktualności, albowiem organ gdy wyeliminuje przesłankę z ww pkt 1, będzie zobowiązany przeprowadzić stosowne postępowanie na okoliczność z pkt 2 i podjęte rozstrzygnięcie przekonywująco uzasadnić. Nadto, po analizie akt sprawy nadal jest aktualna uwaga Sądu wyrażona w wyroku z 15 października 2007r. dotycząca stanu administracyjnych akt sprawy. Do Sądu ponownie akta przesyłane zostały w formie niepołączonych trwale kart, co stanowi nie tylko naruszenie powagi Sądu, ale narusza także powagę organu administracji, który - pomimo wcześniejszych wytycznych Sądu - kolejny już raz przesyła akta w takim samym stanie. W świetle powyższego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przy ponownym rozpoznawaniu sprawy powinien mieć na względzie powyższe i treść art. 153 P.p.s.a. oraz zagwarantować skarżącemu czynny udział w postępowaniu zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 10 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 200 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.