III SA/Kr 179/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Wojewody z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych skargę oddala Zaskarżoną przez L. P. decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w decyzję Prezydenta Miasta z [...] znak: [...] o odmowie przyznania L. P. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został art. 71 ust 1 i 2 lit. "a" w związku z art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz.415 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: L. P. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w dniu 9 listopada 2010 roku w Grodzkim Urzędzie Pracy. Przedstawiła dokument w postaci umowy o pracę z "A" A. K. oraz świadectwo pracy, z których wynika, że świadczyła pracę w wymiarze ½ etatu, za którą ustalono wynagrodzenie w kwocie 468 złotych brutto, od dnia 01.01.2008r. w kwocie 563 zł brutto. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2010 r. znak: [...] uznał L. P. za osobę bezrobotną a decyzją z tego samego dnia orzekł na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.a, b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 kpa o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Uzasadnił decyzję w ten sposób, że z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika, że L. P. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nie spełniła warunków określonych w art. 71 ust. 1 i 2 w/w ustawy, tj. nie udokumentowała przepracowania 365 dni ani też innego okresu wymienionego w ust. 2. W odwołaniu od w/w decyzji L. P. zarzuciła organowi naruszenie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie w sprawie całości materiału dowodowego, w szczególności, że organ nie dysponował zaświadczeniami o wysokości zarobków skarżącej, w tym wysokości składek odprowadzanych na Fundusz Pracy, które to dane są niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Do odwołania załączony został dokument wskazujący, że L. P. była zatrudniona w "A" A. K. w okresie od 05.11.2007r. do 31.10.2010r. na ½ etatu, w roku 2009 z wynagrodzenia brutto w wysokości 638 zł odprowadzana była składka na ZUS w wysokości 87,47 zł i Fundusz Pracy w wysokości 16,26 zł a w roku 2010r. z wynagrodzenia o wysokości 658,50 zł odprowadzono składkę na ZUS w wysokości 90,28 zł. Odwołująca zakwestionowała jednocześnie dokonaną przez organ wykładnię przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w kontekście zatrudnienia jej w połowie etatu. Podała, że warunek by osoba bezrobotna była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy musi uwzględnić okoliczność zatrudnienia w połowie wymiaru czasu pracy, a w związku z tym wysokość minimalnego wynagrodzenia ustala się proporcjonalnie do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu. Fakt, że L. P. zatrudniona była w niepełnym wymiarze czasu pracy tj. na ½ etatu a składki na ZUS i Fundusz Pracy odprowadzane były od połowy minimalnego wynagrodzenia z pracę nie może stanowić przeszkody do przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania wydał opisaną na wstępie decyzję podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, rozwijając rozważania prawne w ten sposób, że do okresu uprawniającego do zasiłku można zaliczyć tylko te okresy, w których osoba zatrudniona osiągała wynagrodzenie, w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Warunek ten jest niezależny od wymiaru czasu pracy. Według ustawy z 19 grudnia 2008 roku o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. nr 6, poz. 33), obowiązującej od 1 lutego 2009 roku, dodano w art. 2 ust. 1 ustawy pkt 12a zawierający legalną definicję minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z tą definicją minimalne wynagrodzenie za pracę: "oznacza to kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłaszaną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 157, poz. 1314). Minimalne wynagrodzenie za pracę w okresie od 1 stycznia 2009 do 31 grudnia 2009 roku wynosiło 1.276 zł (M. P. z 2008 r. nr 55, poz. 499), a od 1 stycznia 2010 roku wynosiło 1.317 zł (M.P. z 2009 r. nr 48, poz. 709). Natomiast z przedstawionego przez L. P. zaświadczenia wydanego przez firmę "A" A. K. z K. wynika, że w okresie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy wynagrodzenie miesięczne wynosiło 638 zł w 2009 roku oraz 658,50 zł w 2010 roku, tj. było niższe niż wymagane ustawą wynagrodzenie minimalne. Decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi do Sądu, w której zarzucono decyzji naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2) lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych zastrzeżone jest jedynie dla osób uzyskujących wynagrodzenie w wysokości minimalnego wynagrodzenia przysługującego za pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, bez względu na to w jakim wymiarze czasu pracy są zatrudnione, naruszenie art.2 ust. 12a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że wprowadzając definicję minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustawodawca miał na celu pozbawienie prawa do zasiłku osób uzyskujących faktyczne wynagrodzenie w wysokości mniejszej niż minimalne wynagrodzenie za pracę w pełnym wymiarze czasu pracy oraz naruszenie art.71 ust. 1 i 2 i art. 1 ust. 2 pkt. 4) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy wykładać w taki sposób, aby ich celem lub funkcją było wyeliminowanie z grona osób uprawnionych do pobierania zasiłku, osób o zbyt niskich dochodach, a tym samym uznanie, że przyznanie prawa do zasiłku powinno być uzależnione od cenzusu majątkowego pracownika, w sytuacji, gdy pracownik spełnia wszystkie inne przesłanki dla przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w tym odprowadza składki na Fundusz Pracy. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Kwestię uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepisy tego aktu prawnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracyjnym uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce uregulowanej ustawą. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym, powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy. Zatem podstawowym warunkiem do uzyskania prawa do zasiłku jest zatrudnienie przez wyznaczony przez ustawę okres, osiąganie w tym czasie wynagrodzenia w odpowiedniej wysokości tj. w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz opłacanie składek na Fundusz Pracy. Konieczne jest zatem, aby warunki te zaistniały łącznie. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że skarżąca rejestrując się jako osoba bezrobotna nie spełniała w dniu rejestracji wszystkich wymaganych warunków do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych przewidzianych w w/w ustawie. Wskazano bowiem, że skarżąca pomimo spełnienia kryterium dotyczącego czasu zatrudnienia oraz opłacanych składek na Fundusz Pracy, osiągała wynagrodzenie w wysokości niższej od kwoty wymaganego minimalnego wynagrodzenia za pracę w latach 2007 – 2010. Wynika to z przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia wydanego przez "A" A. K. Skarżąca zakwestionowała powyższą wykładnię, podając, że wskazana w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę dotyczy wyłącznie pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy. W jej sytuacji, zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, wynagrodzenie minimalne powinno być ustalane w kwocie proporcjonalnej odpowiednio do liczby godzin pracy przepracowanych przez pracownika w danym miesiącu. Dodatkowo skarżąca wskazała, że w okresie zatrudnienia, do momentu ukończenia 55 lat opłacała składki na Fundusz Pracy. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony Skarżącej. Podkreślić należy, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia stanowi kompletną i wyczerpującą regulację dotyczącą warunków, których zaistnienie uprawnia do zasiłku dla bezrobotnych. Jednym z tych warunków jest właśnie uzyskiwanie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z wykładnią językową, przepis ten pozwala na zaliczenie do okresu 365 dni jedynie takiego okresu, w którym wynagrodzenie pracownika wynosiło kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Jeżeli intencją ustawodawcy byłoby zaliczenie do tego okresu okresów pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy, za który osiągane było wynagrodzenie proporcjonalnie zmniejszone do liczby godzin, którą dany pracownik ma przepracować w danym miesiącu, to racjonalny prawodawca określiłby te kryteria przeliczania wynagrodzenia. Dla uzyskania prawa do zasiłku niezbędne jest wykazanie, że w czasie 365 dni przed rejestracją wynagrodzenie pracownika nie było niższe od najniższego wynagrodzenia. Okresy, w których nie osiągał on takiego wynagrodzenia nie podlegają zaliczeniu do stażu zasiłkowego. Nie ma przy tym znaczenia czy zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy i otrzymywane w związku z tym niskie wynagrodzenie było wynikiem świadomego wyboru pracownika czy też spowodowane było innymi okolicznościami, w szczególności brakiem możliwości podjęcia innej pracy. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej, że w sytuacji zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinno się przyjąć wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę na zasadzie określonej w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.). Mając na uwadze jednolitość wykładni i stosowania prawa należy przyjąć, że zawarte w art. 71 ust. 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia, określenie "minimalne wynagrodzenie za pracę" należy rozumieć jako kwotę określoną na podstawie art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Oznacza to wynagrodzenie, jakie pracownik zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, w danym roku kalendarzowym powinien otrzymać (por: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1330/10). W orzecznictwie wskazuje się, że celem art. 71 ust. 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia jest "wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do zasiłku dla bezrobotnych tych zatrudnionych, którzy nie mogą legitymować się uzyskaniem wynagrodzenia w wysokości (a nie proporcjonalnej wysokości) odpowiadającej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 541/08). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.