IV SA/Gl 541/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta C., decyzją z dnia [...] nr [...], orzekł o uznaniu A.B. z dniem [...] za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ suma okresów, o których mowa w art. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.) jest krótsza niż 365 dni. Nie zgadzając się z tą decyzją A.B. złożyła odwołanie, w którym wskazała, że przez cały okres zatrudnienia w Firmie A, tj. od [...] do [...] od jej dochodów były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i rentowe oraz zdrowotne. Akcentując swoją trudną sytuację finansową podniosła, że Urząd Pracy odmawiając jej prawa do zasiłku, pozbawił ją konstytucyjnego prawa do pomocy finansowej jaką państwo wspiera osoby bezrobotne w okresie poszukiwania pracy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od zarejestrowania, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Celem ustalenia prawa do zasiłku strona przedłożyła w organie zatrudnienia świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie w Firmie A w okresie od [...] do [...] w wymiarze [...], od [...] do [...] w wymiarze [...] oraz od [...] do [...] w wymiarze pełnego etatu. Przedłożyła również raporty miesięczne dla osoby ubezpieczonej ZUS RMUA za miesiące [...]. Z raportów tych wynika, że w okresie zatrudnienia w wymiarze [...] strona uzyskała w miesiącach [...] wynagrodzenie niższe od minimalnego, które w [...] wynosiło [...] zł., zatem, zdaniem organu, wskazany okres nie mógł być zaliczony do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku. Organ uznał za bezsporne, że w okresie 18 miesięcy przed rejestracją w PUP w C., tj. od [...] do [...] strona przepracowała [...], lecz osiąganie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek odprowadzenia składki na Fundusz Pracy udokumentowała tylko przez [...]. W tym stanie faktycznym i prawnym organ nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję A.B. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bez uwzględnienia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.), który stanowi, iż wysokość minimalnego wynagrodzenia osiąganego przez pracownika zatrudnionego w niepełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ustala się w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu. Ponadto przywołała treść art. 107 ustawy o promocji zatrudnienia (...), zgodnie z którym składki na Fundusz Pracy są ustalane są od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Podniosła również, że w wyroku z 18 lipca 2006 r. sygn. akt. I OSK 175/06, Lex 275469, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w stosunku do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego opłacana będzie składka na Fundusz Pracy, będzie ustalona według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Na tej podstawie skarżąca wywodziła, że organ powinien był do okresu uprawniającego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych zaliczyć te miesiące, w których uzyskiwane przez nią wynagrodzenie, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, wynosiło co najmniej minimalne wynagrodzenie uwzględniając fakt, że od wynagrodzenia były odprowadzane składki na Fundusz Pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia (...) pozwala na zaliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku okresu osiągania przez pracownika co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Uzyskanie przez pracownika wynagrodzenia w niższej kwocie zwalnia z obowiązku opłacania wskazanej składki, co wynika z treści art. 104 powołanej wyżej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej P.p.s.a ), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które Sąd zgodnie z powołanym wyżej art. 134 § 1 P.p.s.a. wziął pod uwagę z urzędu. Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, rzutującym również na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego, co uzasadniało konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Istota sporu w niniejszej sprawie odnosi się do kwestii związanej z prawem skarżącej do zasiłku do bezrobotnych. Przesłanki nabycia prawa do przedmiotowego zasiłku określa art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) zwanej w dalszej części ustawą o promocji zatrudnienia. Przepis ten taksatywnie wymienia okresy pracy oraz inne okresy zaliczane do okresu uprawniającego do zasiłku. Regulacja ta ma charakter kompleksowy oraz wyczerpujący. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, Z treści powyższego przepisu wynika, iż warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest posiadanie okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, natomiast drugą jest uzyskiwanie w powyższym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczanych, wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca od [...] do [...] pracowała w Firmie A, co oznacza, że w wymaganym okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację tj. [...] do [...], przez okres [...] pozostawała w zatrudnieniu. Zatem istotne było ustalenie, czy w wymaganym okresie uzyskiwała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Na podstawie przedłożonych przez skarżącą raportów miesięcznych, w oparciu o zamieszczoną w nich kwotę stanowiącą podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, organ odwoławczy ustalił, że skarżąca pracując w wymiarze [...] w miesiącach [...] uzyskiwała wynagrodzenie niższe od kwoty [...] zł, tj. kwoty wynagrodzenia minimalnego obowiązującego w [...]. W związku z tym uznał, że strona przepracowała [...] lecz osiągane przez nią wynagrodzenie w kwocie minimalnego wynagrodzenia strona udokumentowała za okres [...]. Konstatacja wyprowadzona z materiału dowodowego, zdaniem Sądu, nie jest uprawniona. Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że strona przepracowała [...] w sytuacji, gdy ze świadectwa pracy wynika, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację pracowała nieprzerwanie od [...] do [...], co znacznie przekracza okres przyjęty przez organ. Ponadto ustalając wysokość uzyskiwanego w tym okresie wynagrodzenia organ ograniczył się wyłącznie do przyjęcia wskazanych w przedłożonych przez stronę raportach kwot stanowiących podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Organ natomiast w ogóle nie ustalił, ani nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia czy i w jakiej wysokości skarżąca otrzymywała wynagrodzenie w miesiącach, za które nie przedłożyła raportów tj. [...] oraz za [...], tym bardziej, że ze świadectwa pracy nie wynika, aby w miesiącach tych nie świadczyła pracy. Tymczasem ustalenie wysokości wynagrodzenia już tylko za [...] miało istotne znaczenie, bowiem w okresie od [...] do [...], a zatem w okresie obejmującym [...], za wyjątkiem wskazanych dwóch miesięcy, skarżąca bez względu na wymiar czasu pracy otrzymywała wynagrodzenie przewyższające minimalne wynagrodzenie za pracę wynoszące [...] zł w [...] oraz [...] zł. w [...]. Przyjdzie wskazać, że w znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy raportach zawarta jest informacja dotycząca sumy rocznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w związku z ograniczeniem, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm) oraz obowiązkami z tego wynikającymi dla pracodawcy (art. 19 ust. 5 tej ustawy). Kwota stanowiąca sumę roczną podstawy wymiaru składek zwiększa się miesięcznie o podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w danym miesiącu. Organ powyższe dane całkowicie pominął, choć pośrednio na ich podstawie można było ustalić wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w miesiącu [...] i [...], za które strona nie przedstawiła raportów, a tym samym wysokość uzyskiwanego przez nią wynagrodzenia. Z raportu za [...] wynika, że roczna suma podstawy składek wynosi [...] zł, z kolei według raportu z [...] stanowi ona kwotę [...] zł. Zatem odejmując od tej ostatniej kwoty podstawę wymiaru składki za miesiąc [...] w wysokości [...] zł suma roczna podstawy składek wynosi [...] zł, a więc jest wyższa od sumy rocznej podstawy składek wykazanej w raporcie za miesiąc [...] o [...] zł. Analiza raportów z miesiąca [...] i [...] prowadzi również do wniosku, że suma roczna podstawy składek wykazana w raporcie za miesiąc [...], po odjęciu podstawy wymiaru składki za ten miesiąc jest wyższa od sumy rocznej podstawy składki wykazanej w raporcie za miesiąc [...] o kwotę przewyższającą minimalne wynagrodzenie. Zgodnie z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie wszechstronnej analizy materiału dowodowego. Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jednakowoż dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ wyklucza naruszenie obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy nie tylko nie dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy dokumentów przedłożonych przez stronę, to również zaniechał wezwania jej do uzupełnienia materiału dowodowego o brakujące raporty bądź do przedłożenia innych dokumentów (np. zaświadczeń z zakładu pracy) celem ustalenia wysokości wynagrodzenia w miesiącach [...] oraz [...], czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na ustalenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Natomiast Sąd nie podziela zarzutu skargi co do nieuwzględnienia przez organ art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.). Przepis ten nie jest unormowaniem definiującym "minimalne wynagrodzenie" za pracę, gdyż wysokość i sposób jego ustalenia, jako określonej kategorii prawnej, zostały wyczerpująco określone w art. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Przepis art. 8 ust. 1 reguluje natomiast wyłącznie sposób liczenia tego wynagrodzenia w przypadku zatrudnienia pracownika w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Op 509/06 nie publik), zgodnie z którym celem regulacji wprowadzającej wymóg uzyskiwania wynagrodzenia w określonej wysokości nie mogło być stworzenie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobom, które uzyskują wynagrodzenie proporcjonalne do wymiaru czasu pracy, liczone na podstawie art. 8 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. W praktyce bowiem każde wynagrodzenie osób zatrudnionych przez pracodawcę stosującego się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy, w tym także zatrudnienie w minimalnym wymiarze czasu pracy, rodziłoby uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż byłoby ono pochodną umownie przyjętego wymiaru czasu pracy i wyliczenia dokonanego na podstawie art. 8 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia ma charakter przepisu ograniczającego, którego celem "funkcją" jest wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do zasiłku dla bezrobotnych, tych zatrudnionych, którzy nie mogą wylegitymować się uzyskaniem wynagrodzenia w wysokości (a nie proporcjonalnej wysokości), odpowiadającej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę. Literalne brzmienie wskazanego przepisu jest jednoznaczne, zatem nie zachodzi konieczność sięgania do innych rodzajów wykładni. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt I OSK 333/06 stwierdził, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia nie daje żadnych podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która przez wymagany okres nie otrzymywała miesięcznie, co najmniej najniższego wynagrodzenia. Przy czym chodzi o wynagrodzenie faktycznie otrzymywane, a nie to, które pracownik mógł otrzymywać, będąc zatrudnionym w innym, wyższym wymiarze czasu pracy. Ponadto za trafne należy uznać stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że uzyskane przez pracownika wynagrodzenie w niższej kwocie niż minimalne wynagrodzenie za pracę zwalnia z obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy, bowiem w myśl art. 104 ustawy o promocji zatrudnienia (...) obowiązkowe składki na Fundusz Pracy ustalane są od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, bez stosowania ograniczeń, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie. Zatem bez względu na wymiar czasu pracy, w przeliczeniu na okres miesiąca kwota ta winna odpowiadać co najmniej kwocie minimalnego wynagrodzenia. Stwierdzić należy, że uregulowania zawarte w rozdziale 18 ustawy o promocji zatrudnienia (...), obejmujące m.in. cyt. przepis art. 104 oraz wskazany przez skarżąca przepis art. 107, dotyczą funkcjonowania Funduszu Pracy, w tym określają zasady ustalania składek na ten fundusz. Nie modyfikują natomiast przesłanek nabycia uprawnień do określonych w ustawie świadczeń, w tym, prawa do zasiłku. Z powyższych względów Sąd w składzie orzekający nie podzielił poglądu wyrażonego w przytoczonym przez skarżącą w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt. I OSK 175/06. Prawidłowo zatem organ nie zaliczył do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, okresu zatrudnienia przypadającego na miesiąc [...], w którym skarżąca, pracując w wymiarze [...], otrzymywała wynagrodzenie niższe od minimalnego, co wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych raportów. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Nie było natomiast podstaw do zastosowania art. 152 P.p.s.a, bowiem skarżącej przysługuje status osoby bezrobotnej. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonana wnikliwej analizy materiału dowodowego w naprowadzonych przez Sąd kierunkach, a w razie potrzeby uzupełnieni go celem prawidłowego ustalenia przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), od których uzależnione jest uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.