I OSK 175/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 642/05 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 642/05 po rozpoznaniu skargi E. M. uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001) orzekł o przyznaniu E. M. statusu osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. od dnia 11 lipca 2005 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W myśl zaś art.104 ust 1 pkt 1 lit a wymienionej ustawy obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, ustalone od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe bez stosowania ograniczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę opłacają pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne za osoby pozostające w stosunku pracy lub w stosunku służbowym. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż E. M. była zatrudniona w K. z siedzibą w [...] w okresie od 1 czerwca 2000 r. do 30 czerwca 2005 r. przy czym do 31 grudnia 2004 r. pracowała na 1/2 etatu, zaś od dnia 1 stycznia 2005 r. na 3/4 etatu. W ciągu 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy tzn. w okresie od 10 stycznia 2004 r. do 10 lipca 2005 r. osiągnęła ona minimalne wynagrodzenie jedynie przez okres 323 dni. W 2004 r. najniższe wynagrodzenie wynosiło 824 zł, zaś w 2005 r. – 849 zł. E. M. osiągnęła minimalne wynagrodzenie w styczniu, marcu, maju, wrześniu, listopadzie i grudniu 2004 r. oraz w styczniu i lutym 2005 r. Nadto od 4 kwietnia 2005 r. do 30 czerwca 2005 r. pobierała zasiłek chorobowy, którego podstawa była wyższa od kwoty podstawy wymiaru zasiłku przy pobieraniu minimalnego wynagrodzenia. Ten okres także podlegał zaliczeniu. W pozostałych miesiącach E. M. nie osiągnęła minimalnego wynagrodzenia i okresy te nie mogły zostać zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z wnioskiem o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła iż do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych bezpodstawnie nie zaliczono jej 151 dni pracy. Jej zdaniem te dni powinny zostać zaliczone, a to skutkowałoby otrzymaniem przez nią przedmiotowego zasiłku. Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi skargę E. M. uznał za zasadną w części dotyczącej odmowy przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazał, iż stan faktyczny sprawy jest niesporny. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji naruszyły przepis art. 71 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię. Zgodnie z tym przepisem (art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W tej sprawie przy wyjaśnieniu art. 71 ust. 1 pkt 2a wyżej cytowanej ustawy zastosowano wykładnię gramatyczną, podczas gdy należało zastosować wykładnię systemową. Przy uwzględnieniu tego sposobu wykładni do okresu uprawniającego do otrzymania przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych winny zostać zaliczone te miesiące, w których jej wynagrodzenie, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, wynosiło co najmniej minimalne wynagrodzenie. Na poparcie swojego stanowiska Sąd pierwszej instancji powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 1357/04, w którym uznał, że wadliwe jest stosowanie wykładni gramatycznej przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a (aktualnie art. 71 ust. 1 pkt 2 a ustawy) w zakresie wielkości osiąganego wynagrodzenia, bez powiązania go z innymi przepisami. Sąd wskazał na art. 56 ust. 1, art. 57 ust. 1 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.). Przepisom tym odpowiadają przepisy art. 104,106 i 107 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż stosowanie wykładni gramatycznej prowadziłoby do niekorzystnego traktowania tych pracowników, którzy zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy osiągają kwotowo niższe wynagrodzenie od najniższego ustalonego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia ta stawiałaby w nierównej sytuacji pracowników znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej, (a więc zatrudnionych w tym samym wymiarze czasu pracy) stwarzając sytuację uprzywilejowaną tym, którzy za swą pracę pobierają wyższe uposażenie. Jeżeli w obu przypadkach zatrudnienia (a więc zarówno gdy pracownik zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy osiąga równowartość najniższego wynagrodzenia jak i wówczas gdy zarabia poniżej tej kwoty) pracownik świadczy składki na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy, to pozbawienie go w drugim z opisanych przypadków możliwości zaliczenia okresu pracy naruszałoby zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tak więc również wzgląd na zgodność z zasadami konstytucyjnymi przemawia za stosowaniem w tym przypadku wykładni systemowej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż użyte w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.). określenie kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia odnosi się do wynagrodzenia pracownika w przeliczeniu na okres miesiąca. Z tych względów wobec naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji, stosując prawidłową interpretację art. 71 ust. 1 pkt 2a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy winny zaliczyć skarżącej do 365 dni okresy zatrudnienia, w których jej zarobki, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, wynosiły co najmniej minimalne wynagrodzenie. Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda Łódzki i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określenie "w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę" odnosi się do wynagrodzenia pracownika w przeliczeniu na okres miesiąca. Wskazując na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a nie można interpretować w oderwaniu od całości tego artykułu oraz kryterium podstawowego jakim jest opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Przepis ten zawiera bowiem wyliczenie również innych okresów zaliczanych do "365 dni" poza okresem zatrudnienia takie jak np. wykonywanie pracy nakładczej (lit. b), świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy – zlecenie, albo innej umowy o świadczenie usług (lit. c) i inne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie nie tylko wykładnia systemowa i gramatyczna przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prowadzi do ustalenia, że przepis ten pozwala na zaliczenie do okresu 365 dni jedynie okresu, w którym wynagrodzenie pracownika było wyższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Przemawia za tym również wykładnia celowościowa. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było zaliczenie do okresu ,,365 dni" okresów pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy, za który osiągane było wynagrodzenie odpowiadające minimalnemu, w przeliczeniu na okres miesiąca zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, zostałoby to dookreślone. Zachodziłaby przy tym konieczność wskazania zasad przeliczania wynagrodzenia przy zatrudnieniu w niepełnym wymiarze czasu pracy na okres miesiąca (np. według zasad określonych w Kodeksie Pracy). Odnosząc się natomiast do powołanego w zaskarżonym wyroku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca wskazała, iż nie może on mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczy prawa do zasiłku przedemerytalnego i wydany został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, uchylonej ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dotyczy on także innego niż w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego, w którym w okresie zatrudnienia skarżącej w niepełnym wymiarze czasu pracy, pracodawca odprowadził za ten okres składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. Istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), a w szczególności do użytego w tym przepisie sformułowania "osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy". Powołana ustawa definicji tego pojęcia nie zawiera. Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, iż oba warunki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Przede wszystkim zauważyć należy, że "co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę", o którym mowa w powołanym przepisie nie odnosi się do każdego wymiaru czasu pracy w jakim zatrudniony jest pracownik lecz tylko do tego, który jest zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy. Trafność tego poglądu potwierdza ustawa z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu (Dz.U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.), która w art. 6 wskazuje, że wysokość wynagrodzenia pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy nie może być niższa od wysokości minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie art. 2 i 4 z zastrzeżeniem ust. 2. Sposób ustalania wysokości miniminalnego wynagrodzenia dla pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy ustawa ta określa w art. 8 ust. 1, stanowiąc, że ustala się je w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie niniejszej ustawy. Dokonując wykładni przepisów prawnych należy brać pod uwagę znaczenie użytych tam pojęć i zwrotów w kontekście ich ujednolicenia i nadania im znaczenia uniwersalnego, odpowiadającego ratio legis ustawodawcy, który tworząc prawo czyni to racjonalnie. Odnośnie warunku obowiązkowego opłacania od wynagrodzenia za pracę składki na Fundusz Pracy podkreślić należy, iż są one opłacane za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne (art. 107 ust. 1 cyt. ustawy). Podmioty zobowiązane do opłacania tych składek i sposób ich ustalania określa art. 104 ust. 1 ustawy, który stanowi, że są one ustalane od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, wynoszących (chodzi tu o kwoty) w przeliczeniu na dni miesiąca co najmniej minimalne wynagrodzenie. Z powyższych rozważań wynika, że zastosowana przez Sąd pierwszej instancji przy wyjaśnianiu treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wykładnia systemowa była prawidłowa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte w tym przepisie sformułowanie oznacza, że kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy dotyczy pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy osiągającego w miesiącu co najmniej minimalne wynagrodzenie. W stosunku do pracownika zatrudnionego w niepełnym wymiarze czasu pracy wysokość osiąganego przez niego minimalnego wynagrodzenia, od którego opłacana będzie składka na Fundusz Pracy będzie ustalana według zasad określonych w art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej co do nieadekwatności powołanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 1357/04 (niepubl.), który został wydany w odmiennym stanie prawnym uznać należy, iż nie jest on zasadny. Wprawdzie ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu została uchylona ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy to odpowiednikiem powołanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a jest w tej sprawie art. 71 ust. 1 pkt 2a, zaś przepisom art. 56 ust. 1, art. 57 ust. 1 i art. 53 ust. 1 odpowiadają przepisy art. 104, 106 i 107 ostatnio wskazanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zawarty w tym wyroku pogląd w pełni podziela. Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 Ppsa, podlegała oddaleniu.