VIII SA/Wa 876/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 2 punkt 2, art.17 ustęp 1 a, art. 20 ustęp 3, art. 23, art. 24 ustęp 1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r., Nr 139, poz.992, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.2005 r. Nr 105, poz. 881, ze zm.), odmówił B. K. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego oraz składek na ubezpieczenia: emerytalne, rentowe i zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w związku z koniecznością opieki nad babką M. J.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że M. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. w dniu [...] kwietnia 2011 r. Ma 2 córki i syna (osoby spokrewnione w pierwszym stopniu), wymaga stałej opieki, którą sprawuje wnuczka B. K., zobowiązana do alimentacji babki w dalszym stopniu. W związku z tym faktem od 2 lat skarżąca nie podejmuje zatrudnienia. Skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. jako bezrobotna, wychowuje troje dzieci w wieku: [...],[...] i [...] lat. Jej rodzina utrzymuje się z dochodów męża. Organ I instancji, analizując całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że córka M. J.– G. K. ma [...] lata, zamieszkuje w J. gmina Z., jest po operacji stawu biodrowego, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ale jeszcze pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy w Politechnice [...] w R.. Z tych względów nie może opiekować się swoją matką, ale na opiekunkę wskazała bratanicę – B. K.. Druga córka M. J.– T. P. ma [...] lat, nie pracuje, pobiera zasiłek przedemerytalny, mieszka razem z matką, ale nie może sprawować nad nią opieki z uwagi na swój stan zdrowia. Posiada niewielkiego stopnia niedowład kończyny prawej górnej, leczy się neurologicznie od kwietnia 2009 r., ma zmiany zwyrodnieniowe odcinka szyjnego i przepukliny w kręgosłupie szyjnym. T. P. potwierdziła fakt, że od pewnego czasu opiekę nad matką przejęła skarżąca i wyraziła zgodę na jej dalsze sprawowanie. Syn M. J.– J. J. (ojciec skarżącej) ma [...] lat, pobiera świadczenie emerytalne, jest zameldowany w R., obok nieruchomości matki, ale rzadko tam przebywa, bo na stałe zamieszkuje z przyjaciółką w innym miejscu. Nie jest w stanie sprawować opieki nad matką, ponieważ z uwagi na rozwód z żoną jest skłócony z rodziną. W ocenie organu I instancji stan zdrowia G. K., pozostawanie przez nią w zatrudnieniu i zamieszkiwanie w innej miejscowości, stan zdrowia T. P. oraz konflikt J. J. z rodziną nie skutkują przeniesieniem obowiązku alimentacyjnego na osobę spokrewnioną w dalszym stopniu, ani też nie uprawniają innej osoby do skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ustęp 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. K. podnosząc, że organ dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego, ponieważ zebrany materiał dowodowy pozwala uznać, iż istnieją obiektywne powody, dla których osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie mogą sprawować opieki, co z kolei pozwala zastosować przepis art. 17 ustęp 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca, a organ nie w pełni wywiązał się z obowiązku ustalenia stanu faktycznego, ponieważ nie przeprowadził wywiadu środowiskowego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ II instancji" lub "SKO"), decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000, Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanego dalej: "k.p.a"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji skarżąca nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności w stosunku do M. J.: zobowiązanymi do opieki nad nią są jej dzieci. Prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osób zobowiązanych w dalszej kolejności do alimentacji może nastąpić wyłącznie w sytuacji obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną do alimentacji z bliższego pokrewieństwa. Do takich sytuacji należy zaliczyć: posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności lub całkowitej niezdolności do pracy, które to sytuacje w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W prawdzie G. K. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, ale nie przeszkadza jej to w kontynuacji zatrudnienia. Odnośnie T. P., to z akt nie wynika, aby była osobą niepełnosprawną. Ponadto jest osobą niepracującą i mieszka w tym samym domu, co matka M. J.. Może więc sprawować nad nią opiekę. Wskazana przez J. J. okoliczność, iż jest skłócony z rodziną, nie zwalania go z obowiązku alimentacyjnego wobec matki. W ocenie SKO, wskazane przez dzieci M. J. okoliczności, nie są wystarczające do stwierdzenia braku możliwości sprawowania opieki nad matką. Nie można więc przyjąć, że osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nie mogą jej sprawować. W konkluzji organ wywiódł, że występujący w sprawie stan faktyczny nie wskazuje na obiektywną niemożność sprawowania opieki nad babką przez jej dzieci, a tylko tego rodzaju okoliczności mogą zdecydować o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego dalszemu stopniem krewnemu. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze podniosła, że w istniejącej sytuacji, gdy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności nie mogą zrezygnować z wykonywanej pracy, gdyż uzyskiwane przez nich wynagrodzenie stanowi podstawę utrzymania ich rodzin, a opiekę chce sprawować inna osoba, zobowiązana do opieki w dalszej kolejności, to jest oczywiste, że interes społeczny wymaga, aby jej przyznać świadczenie pielęgnacyjne i zapewnić opiekę osobie niepełnosprawnej, gdy osoby legitymujące się w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nie są w stanie tej opieki sprawować. Ponadto skarżąca powołała się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 listopada 2010 r. (II SA/Lu 600/2010). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstawy do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 ustęp 1 stanowiący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na którym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz.59, ze zm., zwanej dalej "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 17 ustęp 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ustępie 1. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 128 ustala kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero w braku osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy ta nie może zadośćuczynić obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Przez pryzmat tych regulacji należy interpretować art. 17 ustęp 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu, z literalnego brzmienia w/w przepisu wynika, że ustawodawca nie wskazał na konkretne przeszkody u osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, które uprawniałyby do starań o świadczenie pielęgnacyjne osób innych, niż spokrewnionych w pierwszym stopniu. Z pewnością taką przeszkodą będzie zły stan zdrowia lub pozostawanie w zatrudnieniu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, co umożliwia wówczas starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, oczywiście pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r., III SA/Kr 1048/10, LEX nr 852469). Interpretacja obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności nie może być dokonywana zawężająco, np. przez zobowiązywanie przez organ do wykazania złego stanu zdrowia orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, całkowitej niezdolności do pracy, czy też niezdolności do samodzielnej egzystencji. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela wywody zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 grudnia 2010 r. (III SA/Kr 931/10), iż negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ustęp 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana zawężająco, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i opieki nad osobą faktycznie tej opieki wymagającą. Wykładnia tego przepisu winna iść w tym kierunku, aby osoby posiadające krewnych pierwszego stopnia zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych, lecz z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu ich stanu zdrowia, "nie będących w stanie sprawować opieki", powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które takich krewnych nie mają. Dlatego organy administracyjne w każdej tego rodzaju sprawie indywidualnie zobowiązane są do szczególnej wnikliwości w ustalaniu stanu faktycznego. Przy ocenie, czy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu "nie jest w stanie sprawować opieki" organ winien wziąć pod uwagę w szczególności: wiek, stan zdrowia, indywidualną sytuację rodzinną i dochodową, czy też miejsce zamieszkania osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Lu 600/10, LEX nr 753908). Wnikliwości w ustalaniu stanu faktycznego zabrakło, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie, bowiem w tak istotnych kwestiach dla osób wymagających pomocy oraz tych, które zdecydowały się ją świadczyć, jakim jest przyznanie pomocy pieniężnej w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, organy powinny przeprowadzić w ramach postępowania wyjaśniającego wywiad środowiskowy, zgodnie z art. 23 ustęp 4 "aa" ustawy o świadczeniach rodzinnych. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a organ ma obowiązek podjąć wszelkie niezbędne czynności proceduralne w celu zebrania tego materiału dowodowego. Obowiązki te ciążą zarówno na organie I, jak i II instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w drodze wywiadu środowiskowego ustalić okoliczności mające wpływ na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej, a w szczególności: - czy dzieci M. J. nie są w stanie sprawować opieki nad matką w rozumieniu art. 17 ustęp 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, - jaki jest pełny zakres codziennej opieki nad niepełnosprawną, - czy czynności opiekuńcze przy matce może (ze względu na swoje schorzenia) wykonywać mieszkająca z nią córka T. P., - czy córka G. K. może zrezygnować z pracy w celu sprawowania opieki nad matką (jaka jest jej sytuacja rodzinna i finansowa) i czy ta opieka jest możliwa przy istniejących u niej schorzeniach, - w jakich relacjach rodzinnych M. J. pozostaje ze swoimi dziećmi, - gdzie mieszka J. J., czy odwiedza matkę, - kto i w jakim zakresie faktycznie sprawuje opiekę nad M. J.. Przeprowadzony wywiad (wywiady) oraz inne zebrane dowody w sprawie będą podstawą dla organów dokonania właściwej oceny przedmiotowej sprawy, przy uwzględnieniu wykładni art. 17 ustęp 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organy administracji publicznej naruszyły w/w przepis prawa materialnego przez dokonanie zawężającej wykładni tego artykułu oraz przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., dlatego na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "a" i "c" oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.