I OSK 1212/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 956/11 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności gruntu z mocy prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 956/11 po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w W. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności gruntu z mocy prawa i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. - po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza M. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na wniosek [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. z dnia 5 kwietnia 2005 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) dotyczące szeregu działek gruntu położonych w powiecie [...], gminie M., w obrębie M. Burmistrz Miasta M. pismem z dnia 18 października 2005 r. oraz Starosta Ż. pismem z dnia 19 listopada 2008 r. poinformowali Wojewodę M., że dotychczas nie zostały zgłoszone żadne roszczenia osób trzecich - w tym poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych - odnośnie działek objętych wnioskiem [...] o uwłaszczenie. Następnie pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r. [...] S.A. wniosła o wyłączenie do odrębnego postępowania działek nr [...] o pow. 0,0200 ha, nr [...] o pow. 0,0100 ha, nr [...] o pow. 0,0100 ha, nr [...] o pow. 0,0100 ha, nr [...] o pow. 0,0200 ha, nr [...] o pow. 0,0100 ha i nr [...] o pow. 0,0100 ha z obrębu [...] i rozpatrzenie wniosku w tym zakresie na podstawie art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) - podnosząc, że działki te stanowię linię kolejową [...] – [...]. Wobec powyższego Wojewoda M. - działając na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) w związku z art. 8 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) - decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] potwierdził: I. Nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu wchodzącego w skład linii kolejowej [...] – [...], położonego w powiecie [...] gmina M. obręb [...] oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr: [...] o pow. 0,0200 ha, nr [...] o pow. 0,0100 ha, nr [...] o pow. 0,0100 ha, nr [...] o pow. 0,0100 ha, nr [...] o pow. 0,0200 ha, nr [...] o pow. 0,0100 ha i nr [...] o pow. 0,0100 ha. II. Nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez [...] S. A. prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie I decyzji. Nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat, tj. do dnia 1 czerwca 2102 r. Nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje bez wniesienia pierwszej opłaty i opłat rocznych. III. Nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności budowli i urządzeń znajdujących się na gruncie opisanym w punkcie I decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że stosownie do treści art. 37a ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu [...] S.A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] S. A. stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Do gruntów tych [...] S. A. przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budowli i urządzeń znajdujących się na tych gruntach. Dodał, że nieruchomość gruntowa położona w powiecie [...] gmina M. obręb [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr: [...] o pow. 0.0200 ha, [...] o pow. 0.0100 ha, [...] o pow. 0.0100 ha, [...] o pow. 0.0100 ha, [...] o pow. 0.0200 ha, [...] o pow. 0.0100 ha, [...] o pow. 0.0100 ha w dniu 28 lutego 2003 r. wchodziła w skład linii kolejowej [...] - [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] powyższe działki stanowią tereny kolejowe i pozostają w posiadaniu samoistnym [...] S. A., która pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r. złożyła oświadczenie informujące, że według stanu na dzień 31 maja 2003 r. nie przysługiwało jej z żadnego tytułu prawo własności do ww. działek oraz złożyła oświadczenie, iż działki te wchodziły w skład linii kolejowej [...] - [...]. W związku z tym Wojewoda uznał, że zgodnie z dyspozycją art. 37a ust. 1 i 2 ww. ustawy dnia 8 września 2000 r. grunt objęty tą decyzją stał się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa oraz [...] S.A. przysługuje do niego z tym dniem prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Dodał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nabycie praw opisanych w pkt 1 decyzji nie narusza praw osób trzecich. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz M. w zakresie dotyczącym potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez [...] prawa użytkowania wieczystego działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych we wsi M. gmina M. Podniósł, że Gmina nie widzi możliwości nabycia przez [...] prawa użytkowania wieczystego ww. działek, gdyż na tych działkach znajdują się zarówno tereny kolejowe jak i drogi dojazdowe do pól i posesji osób prywatnych znajdujących się w okolicy. Dodał, że działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] stanowią ciąg drogi, która przebiega przez wieś i stanowi jedną z głównych dróg we wsi, przy której znajdują się zabudowania w których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] stanowią jedyny dojazd do terenu będącego własnością Gminy, na którym zlokalizowane jest gminne wysypisko we wsi M. oraz obsługuje przyległe działki. Wszystkie działki na których zlokalizowane są ciągi dróg, jak i wiele innych zlokalizowanych na terenach [...], przez wiele lat były utrzymywane w przejezdności i remontowane przez Gminę. Zabiegi te były konieczne do zapewnienia dojazdu mieszkańcom i wiązały się z wydatkowaniem środków finansowych. Na dzień dzisiejszy drogi te są niezbędne do obsługi terenów przyległych i wymagają bieżącego utrzymania pod względem ponoszenia wszelkich nakładów, w tym finansowych oraz utrzymania przejezdności – co będzie trudne do zapewnienia ze strony [...]. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że do wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności gruntu przez Skarb Państwa i użytkowania wieczystego przez [...] SA trybie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) muszą zostać spełnione na dzień 28 lutego 2003 r. następujące przesłanki: a) grunty nie mogły stanowić własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] S.A., b) grunty winny pozostawać we władaniu [...] S.A., c) grunty winny wchodzić w skład linii kolejowych. Dyrektor [...] SA Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w W. wystąpił o uwłaszczenie Przedsiębiorstwa [...] SA działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], w trybie ww. art. 37a - twierdząc, iż stanowią one linię kolejową [...]-[...]. Skoro zatem powołany wyżej przepis dotyczy gruntów, które w dniu 28 lutego 2003 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] SA, to dla prawidłowego rozstrzygnięcia postępowania uwłaszczeniowego konieczne jest ustalenie, jaki podmiot w dacie 28 lutego 2003 r. był właścicielem nieruchomości. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby organ wojewódzki w toku prowadzonego postępowania ustalił właściciela ww. działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Natomiast w zaskarżonej decyzji, powołując się na oświadczenie [...] SA z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził wyłącznie, że ww. działki w dniu 31 maja 2003 r. nie stanowiły własności [...] SA. Wobec tego Minister uznał, że skoro ustawodawca wiąże rozstrzygnięcie z datą 28 lutego 2003 r., to osoby - które byłyby właścicielami nieruchomości w tej dacie - mają w niniejszym postępowaniu także interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, tym bardziej, że sprawa dotyczy odebrania prawa własności. Dodał, że wyjaśnienia wymagają również kwestie zajęcia ww. działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]pod linię kolejową - gdyż art. 37a ma zastosowanie wyłącznie do gruntów zajętych pod linie kolejowe - oraz władania tymi działkami przez [...] SA w dniu 28 lutego 2003 r. Przy czym należy mieć na uwadze fakt, że Burmistrz Miasta M. w odwołaniu podniósł, iż działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] są położone w ciągu dróg stanowiących drogi dojazdowe do pól i posesji osób prywatnych oraz dojazd do gminnego wysypiska śmieci. Z dróg tych korzystali i korzystają mieszkańcy okolicznych wsi oraz były one i nadal są utrzymywane i remontowane przez Gminę M. Ponadto uchwałą Nr VIII/67/03 Rady Miejskiej w Mszczonowie z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 213, poz. 5475 ze zm.) - jak twierdzi Burmistrz M. - ww. działki weszły w skład dróg gminnych relacji: [...]-[...] i [...]-[...]. Zaś godnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), co wyznacza interes prawny odwołującego się. Poza tym kwestia ewentualnego zajęcia tych działek pod drogi nie została także wyjaśniona. Minister stwierdził również, iż zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) od opłat z tytułu użytkowania wieczystego są zwolnione grunty zajęte pod infrastrukturę kolejową. Jeżeli w toku ponownego rozpoznania sprawy okaże się, że faktycznie przynajmniej część gruntów objętych uwłaszczeniem zajęta była pod drogi, to nawet w przypadku posiadania ich przez [...], w odniesieniu do tych gruntów, winny być ustalone opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego. Ponadto podniósł, że Wojewoda M. nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jest to istotne naruszenie art. 10 § 1 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uwzględniając powyższe Minister Infrastruktury stwierdził, że wobec naruszenia art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości (art. 138 § 2 kpa). Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S. A. w W. - wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 28, 77 i 138 § 1 pkt 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., którą uchylił on w całości decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2009 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez: - Skarb Państwa prawa własności gruntu, - [...] S. A. prawa użytkowania wieczystego tego gruntu. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z ww. art. 37a ust. 1 i 2 grunty wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP S.A., nie stanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP S.A., stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust. 7 i przedmiotem użytkowania wieczystego PKP S.A., a budynki, lokale i inne urządzenia znajdujące się na tych gruntach - własnością PKP S.A. Sąd uznał, że orzekający w sprawie Minister Infrastruktury nieprawidłowo uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody M. – gdyż w odwołaniu od tej decyzji Burmistrz Miasta M. kwestionował nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności tylko niektórych działek, w tym działek nr [...],[...],[...] i [...] położonych we wsi M. gmina M. Wobec powyższego organ II instancji wyszedł poza zakres odwołania i uchylił decyzję również w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...]– co do których Burmistrz Miasta M. nie kwestionował uprawnień Skarbu Państwa do nabycia prawa własności. Ponadto Minister rozpoznał odwołanie Burmistrza Miasta M. (przyjmując za prawdziwe jego twierdzenia dotyczące przedmiotowych działek), który nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność, iż sporne działki rzeczywiście są zajęte pod drogi publiczne, że wchodzą w skład dróg gminnych [...]-[...] i [...]-[...], wymienionych w uchwale Nr VIII/67/03 Rady Miejskiej w Mszczonowie z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 213, poz. 5475 ze zm.) – i tym samym nie wykazał swojego interesu prawnego. W ocenie Sądu, fakt ten ma decydujące znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż art. 37a dotyczy tylko gruntów wchodzących w skład linii kolejowych. Przy czym Sąd podzielił stanowisko Ministra, który uznał, że konieczne jest wyjaśnienie, czyją własnością były przedmiotowe działki na dzień 28 lutego 2003 r. Skoro nie stanowiły one własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] S.A. - to nasuwa się logiczny wniosek, że stanowiły one własność osób fizycznych, które - być może - utraciły własność swoich działek na skutek wywłaszczenia i dlatego nie zgłaszają do nich żadnych roszczeń (jak wynika z pisma Burmistrza Miasta M. z dnia 18 października 2005 r. oraz pisma Starosta Ż. z dnia 19 listopada 2008 r.). Zdaniem Sądu niezasadny jest natomiast zarzut organu dotyczący braku pełnomocnictwa dla działania w imieniu [...] – gdyż został on wyjaśniony w skardze [...] do Sądu, a ponadto organ może zawsze wezwać stronę do uzupełnienia tego braku. Również Sąd nie podzielił poglądu Ministra Infrastruktury odnośnie naruszenia art. 10 § 1 kpa. Skarżąca [...] Spółka Akcyjna nie podnosiła tego zarzutu w swojej skardze do Sądu, tak samo jak Burmistrz Miasta M. w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji. Tym bardziej, że wiedział on o toczącym się postępowaniu, gdyż swoim pismem z dnia 18 października 2005 r. (tak samo jak Starosta Ż. pismem z dnia 19 listopada 2008 r.) poinformował Wojewodę M., że dotychczas nie zostały zgłoszone żadne roszczenia osób trzecich - w tym poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych - odnośnie działek objętych wnioskiem [...] o uwłaszczenie. Sąd zwrócił uwagę, że z przekazanych akt administracyjnych nie wynika, by Minister Infrastruktury - rozpoznając niniejszą sprawę - przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, a podkreślić należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa. Istota tego postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu powyższe potwierdza, że zaskarżona decyzja kasatoryjna jest dotknięta wadą mającą wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja, jako naruszająca art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, podlegała uchyleniu. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury rozpatrzy ponownie odwołanie Burmistrza Miasta M. (mając na uwadze fakt, że dotyczy ono tylko części działek ujętych w decyzji Wojewody M.) zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania odwoławczego, a w razie konieczności, stosownie do art. 136 kpa, uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (odnośnie ustalenia, czy rzeczywiście sporne działki są zajęte pod drogi gminne oraz czyją były własnością na dzień 28 lutego 2003 r.) i dokona oceny całokształtu tego materiału pod kątem przesłanek określonych w art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Następnie - w zależności od dokonanych ustaleń - podejmie stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c, art.152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1, art. 128 i art. 138 § 1 i 2 kpa, wg stanu prawnego z dnia 22 marca 2011 r., przez przyjęcie, iż organ odwoławczy jest związany przedmiotem (zakresem) zaskarżenia decyzji uwłaszczeniowej, II. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że Minister Infrastruktury był zobowiązany we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czym naruszył art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa, w zw. z art. 15 kpa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Trafnie Minister zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 136 i art. 15 kpa( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy mógł wydać decyzje kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Stosownie bowiem do art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. Zatem, jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, to organ odwoławczy nie mógł konwalidować takiej wadliwości postępowania i przeprowadzić rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Takie postępowanie organu odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W rozpoznawanej sprawie trafnie Minister wskazuje, że organ pierwszej instancji nie dokonał kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, tj. zaniechał wyjaśnienia czy nieruchomości bądź ich części, objęte wnioskiem [...] S.A. były zajęte pod drogi publiczne (gminne). Co więcej w toku postępowania w ogóle nie doszło do ustalenia czyją własność w dniu 28 lutego 2003 r. stanowiły grunty objęte decyzją uwłaszczeniową wydaną na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe." Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, wyszedł poza granice odwołania. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 kpa, obliguje organ odwoławczy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Istota dwuinstancyjności wymaga dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, co oznacza, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego też nie można mówić, do czego prowadzi stanowisko Sądu pierwszej instancji, aby organ odwoławczy obowiązany był orzekać w granicach odwołania. Fakt, że Burmistrz Miasta M. nie kwestionował uprawnień Skarbu Państwa do nabycia prawa własności wszystkich działek, lecz tylko niektórych z działek objętych decyzją organu pierwszej instancji, nie oznacza, że organ odwoławczy nie mógł zgodnie z prawem uchylić decyzji w całości i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. O zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa decyduje bowiem nie zakres odwołania, lecz fakt, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie. Uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy w zakresie dotyczącym ustalenia prawa własności gruntów objętych postępowaniem, o którym mowa w art. 37a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz faktu usytuowania na nich dróg publicznych w istocie ograniczyłoby postępowanie administracyjne do jednej instancji, co skutkowało koniecznością rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.