II OSK 1236/12

Dnia 14 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 31 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Gd 3/12 w sprawie ze skargi Z. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Z. W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy K. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Wójt Gminy K. nakazał właścicielom działki nr [...] wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Po rozpoznaniu odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r. i nałożyło na właścicieli działki nr [...] obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na tej nieruchomości. Skarga na decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 398/11. Skarżący w dniu [...] grudnia 2011 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucając skargę, stwierdził, że jakkolwiek Wójt Gminy K. prowadził postępowanie w tej sprawie z przekroczeniem terminów zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, to z uwagi na to, że postępowanie w tej sprawie zostało zakończone jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność, skarga w tej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). W skardze kasacyjnej od postanowienia skarżący zarzucił naruszenie art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego oraz art. 3 § 2 i art. 287 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a.", art. 35 i 37 K.p.a. Skarżący podniósł, że źródłem szkody jest przewlekłość postępowania przejawiająca się niewydaniem decyzji w wypadku gdy obowiązek jej wydania przewiduje przepis prawa. Art. 35 K.p.a. nakazuje wydanie decyzji w terminie 1 miesiąca. Następnie konieczne jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu, że niewydanie decyzji jest niezgodne z prawem. Wymóg stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania decyzji zostanie spełniony, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że w postępowaniu administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania. Przesłankami powstania obowiązku naprawienia szkody jest wskazanie przepisu nakładającego obowiązek na organ administracyjny wydania decyzji oraz stwierdzenie we właściwym postępowaniu przez sąd administracyjny niezgodności z prawem niewydania decyzji. Wskazując takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota stanowiska skarżącego, wyrażonego w podstawach kasacyjnych, sprowadza się do tego, że skoro przepis art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego stanowi, iż naprawienia szkody wyrządzonej przez niewydanie decyzji, gdy obowiązek jej wydania przewiduje przepis prawa, można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania decyzji, to sąd administracyjny powinien uwzględnić skargę wniesioną przez skarżącego, ponieważ postępowanie administracyjne prowadzone przez Wójta Gminy K. prowadzone było przewlekle z naruszeniem art. 35 i 37 K.p.a. Otóż to stanowisko skarżącego pomija to, że przepis art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego nie określa podstaw skargi do sądu administracyjnego, ale odsyła do właściwych przepisów o postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym, które regulują "stwierdzenie we właściwych postępowaniach niezgodności z prawem niewydania decyzji", jakkolwiek posługują się innymi zwrotami prawnymi, które określają rodzaje skarg, które mogą być wniesione do sądu administracyjnego. Chodzi tu przede wszystkim o skargę na bezczynność, a od 11 kwietnia 2011 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) o skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zmiany stanu prawnego, po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., a później ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. oraz ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2011 r. spowodowały rozszerzenie podstaw do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, których celem jest między innymi stwierdzenie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ miały miejsce z naruszeniem prawa (niezgodność z prawem niewydania decyzji w rozumieniu art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego). Wskazane ustawy nie zawierają przepisów przejściowych, które stanowiłyby podstawę do ich stosowania w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie tych przepisów. W związku z tym zasadniczy problem w tej sprawie sprowadzał się do tego, czy można stosować przepisy o skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach administracyjnych, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją ostateczną wydaną przed 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z akt sprawy bezspornie wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie (w tej sprawie skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K.) zostało zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2011 r. (skargi na tę decyzję zostały oddalone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 398/11). Otóż, według stanu prawnego obowiązującego przed 11 kwietnia 2011 r., skarga na bezczynność w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej była powiązana z toczącym się postępowaniem administracyjnym, a uwzględnienie skargi na bezczynność organu, stosownie do przepisu art. 149 P.p.s.a. (w brzmieniu tego przepisu przed 11 kwietnia 2011 r.), polegało wyłącznie na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie decyzji. Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania decyzji, jeżeli organ wydał już decyzję i nie miał podstaw do orzekania wyrokiem o tym, czy niewydanie decyzji w terminie miało miejsce z naruszeniem prawa. Jeżeli organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność organu, sąd administracyjny umarzał postępowanie sądowe (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Ten stan prawny miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, albowiem decyzja ostateczna, kończąca postępowanie administracyjne została wydana [...] lutego 2010 r. Skoro przed zakończeniem postępowania administracyjnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący nie wnosił skargi na bezczynność organu i w tym czasie przepisy prawa nie przewidywały skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz odrębnego rozstrzygania o tym, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z naruszeniem prawa, to z uwagi na brak przepisu przejściowego, który na to pozwala, nie ma podstaw do stosowania nowych przepisów o skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną przed zmianą stanu prawnego. Prowadzi to do wniosku, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 P.p.s.a., nie przysługuje w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Sąd pierwszej instancji przyjął trafne stanowisko, że skoro postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., to skarga na przewlekłość postępowania w tej sprawie jest niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), aczkolwiek trafność tego stanowiska wymaga dodatkowej argumentacji, którą przedstawiono w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że stosownie do przepisu art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego "stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania decyzji" jest konieczne, jeżeli strona dochodzi naprawienia szkody na tej podstawie prawnej, przy czym spełnienie tego warunku nie jest konieczne, jeżeli przepisy odrębne stanowią inaczej. To zaś oznacza, że trzeba uwzględnić, iż przed zmianą przepisów dotyczących skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd administracyjny nie orzekał odrębnie o tym, że niewydanie decyzji (bezczynność organu) było niezgodne z prawem. Dopiero ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, został zmieniony przepis art. 149 P.p.s.a., w ten sposób, że dodano zdanie drugie w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Dopiero ten przepis nakłada na sąd administracyjny, w razie uwzględnienia skargi, obowiązek rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ także o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy nie było to rażące naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.