I OSK 1032/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 7/12 odrzucającego skargę L. K. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 7/12 odrzucił skargę L. K. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku funkcjonariusza Służby Więziennej o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Termin przewlekłe prowadzenie postępowania użyty w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) wskazuje, że skarga ta dotyczy tylko tych aktów lub czynności określonych w wymienionym przepisie, które są wydawane lub podejmowane w toku postępowania. Jedynie bowiem w tych wypadkach ustawy procesowe określają termin załatwienia sprawy stanowiący podstawę do stwierdzenia, czy stronie przysługuje skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie wszystkie akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wydawane lub podejmowane są w toku tak rozumianego postępowania. W przypadku aktów i czynności wydawanych poza postępowaniem wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest możliwe. Sprawy dotyczące przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej dofinansowania na uzyskanie lokalu mieszkalnego reguluje ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r. Ustawa ta w odmienny sposób niż poprzednio obowiązujące przepisy uregulowała tryb przyznawania niektórych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom Służby Więziennej, a także wprowadziła nowe zasady postępowania w tych kwestiach. W myśl art. 217 ust. 1 cytowanej ustawy sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (art. 217 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 218 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, sprawy dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych - rozstrzyga się w formie decyzji, od których funkcjonariusz może, w terminie 14 dni, wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Natomiast sprawy wynikające z podległości służbowej, wymienione w art. 219 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, dotyczące: powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym - rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. Zważywszy, iż sprawa przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie została wymieniona w art. 218 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej obejmującym sprawy poddane kognicji sądu administracyjnego, ani też w przepisach art. 219 ust. 1 i 2 formułujących katalog spraw niepodlegających w ogóle kontroli sądowej, to na podstawie art. 220 cytowanej ustawy stwierdzić należy, że w sprawach tego rodzaju właściwy jest sąd powszechny. WSA w Szczecinie podkreślił również, że ustawa o Służbie Więziennej ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz.U. Nr 147, poz. 986) nie określa terminu, w jakim wniosek o przyznanie pomocy finansowej powinien zostać rozpoznany. Spór dotyczący tego rodzaju roszczenia nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zatem sprawa, której dotyczy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie jest załatwiana w postępowaniu administracyjnym i nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej L. K., reprezentowany przez radcę prawnego, domagał się uchylenia powyższego postanowienia i uwzględnienia skargi poprzez wyznaczenie organowi terminu do wydania decyzji administracyjnej, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: 1/ przez błędną wykładnię art. 2 i art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 184-185, art. 218, art. 219, art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 2010 r. i błędnym przyjęciu przez sąd administracyjny, że rozpatrywana sprawa nie podlega jego kognicji i jako taka podlega odrzuceniu; 2/ przez niezastosowanie art. 170 i art. 171 ustawy o Służbie Więziennej i błędnym przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 2010 r. jednoznacznie przesądza o konieczności wydania przez organy wskazane w art. 192 ustawy o Służbie Więziennej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wobec tego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przy wydawaniu decyzji o przyznaniu pomocy finansowej funkcjonariuszom Służby Więziennej podlega kognicji sądów administracyjnych i winna być ona przez rzeczony sąd rozpoznana merytorycznie. WSA w Szczecinie nie wziął pod uwagę przy wykładni przepisów art. 217-220 ustawy o Służbie Więziennej charakteru prawnego czynności, jaką jest przyznanie pomocy finansowej ma uzyskanie lokalu mieszkalnego, który wynika przede wszystkim z art. 170 ust. 1 i art. 171 ustawy. Nie sposób również podzielić stanowiska Sądu I instancji o generalnej właściwości sądów powszechnych, mającej wynikać z art. 220 ustawy o Służbie Więziennej. Po pierwsze poza zakresem jego normowania pozostaje większość spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej wynikających z rozdziału 18 ustawy, a które jednocześnie nie są wymienione w jej art. 218 i 219. Po wtóre sąd wojewódzki jest niekonsekwentny, ponieważ twierdząc, że wszystkie sprawy ze stosunku służbowego, dla których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego, załatwiane mają być obecnie w formie pisemnej, jednoinstancyjnej, a spory wynikające z tych rozstrzygnięć rozpatrywać mają sądy właściwe w sprawach z zakresu pracy, winien dojść do wniosku, ze dla wszystkich spraw rozpatrywanych w formie decyzji właściwe są sądy administracyjne. Reasumując skarżący kasacyjnie podkreślił, że w świetle obecnych uregulowań prawnych, na gruncie niniejszej sprawy, której przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. służy skarga do sądu administracyjnego. Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jej oddalenia. Stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezpodstawne, a postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Szczecinie była przewlekłość postępowania Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. polegająca na nierozpoznaniu wniosku L. K. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 7) inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga do sadu administracyjnego przysługuje ponadto na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2.pkt 1- 4a P.p.s.a. Tak określony zakres działania sądów administracyjnych oznacza, że tylko wymienione wyżej formy działalności administracji publicznej podlegają sądowoadministracyjnej kontroli, a więc w tych sprawach istnieje właściwość sądu administracyjnego. Natomiast w innych przypadkach kognicja sądu administracyjnego jest wyłączona, co ma ten skutek, że wniesiona w nich skarga podlega odrzuceniu w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W konsekwencji skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ czy bezczynność organu możliwa jest tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na podstawie powyższych przepisów zaskarżenie działania organów, z ograniczeniem do przypadków wymienionych w punktach 1–4a. Innymi słowy, o dopuszczalności orzekania przez sąd administracyjny w sprawie przewlekłości postępowania można mówić wyłącznie wtedy, gdy zaskarżony organ, mimo ustawowego obowiązku, nie podejmie w terminie określonym w k.p.a. rozstrzygnięcia podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, a dotyczących naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 184-185, art. 218, art. 219, art. 220, art. 170 i art. 171 ustawy o Służbie Więziennej stwierdzić należy, że są one niezasadne. W dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), która w odmienny niż poprzednio sposób uregulowała tryb przyznawania niektórych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom Służby Więziennej. Zgodnie z art. 184 ust. 1 tej ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Pomoc finansowa jest jednym z uprawnień funkcjonariusza Służby Więziennej wynikających ze stosunku służbowego. Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego regulują przepisy rozdziału 20 ustawy o Służbie Więziennej. Przepis art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wymienia sprawy ze stosunku służbowego. Przez takie sprawy należy rozumieć także czynności związane z realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Bez wątpienia czynności zawiązane z realizacją pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego należą do takiej grupy spraw, gdyż są czynnościami związanymi z realizacją uprawnień wynikających ze stosunku służbowego. Nadto również art. 192 zawarty w rozdziale 18 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy" ustawy przesądza o takim rozumieniu uprawnienia do przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W przepisie tym mowa jest bowiem o decyzjach w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów niniejszego rozdziału. W rezultacie należy przyjąć, że także postępowanie w sprawach roszczeń wynikających z przepisów rozdziału 18 ustawy o Służbie Więziennej jest regulowane przepisami rozdziału 20 ustawy zatytułowanego "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". Przepisy rozdziału 20 ustawy o Służbie Więziennej art. 271 – 220 ustanawiają trzy rodzaje procedur regulujących postępowania w sprawach ze stosunku służbowego. Po pierwsze zgodnie z art. 218 sprawy dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji. Do tych spraw stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Po wtóre zgodnie z art. 219 sprawy wynikające z podległości służbowej dotyczące powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego: tę samą formę stosuje się również do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje. Trzecią z procedur stosuje się do sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2. Spory te rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Do tej ostatniej kategorii należą sprawy o realizację uprawnień wynikających ze stosunku służbowego, a zatem także sprawy dotyczące przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Podkreślić należy, że taka interpretacja przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu ustawy (vide Sejm RP VI kadencji, nr druku 2062). W uzasadnieniu tym podniesiono, że dokonano podziału spraw ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w zależności od formy ich załatwiania, a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie sprawy ze stosunku służbowego, dla których nie przewidziano wprost w przepisie formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego załatwiane mają być w formie pisemnej, jednoinstancyjnej a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać mają sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podano, że będą to przede wszystkim sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności. Przyjęte rozwiązanie ma pozwolić na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie tych spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się natomiast z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień. Ponadto dotychczasowa praktyka wykazała brak uzasadnienia do prowadzenia postępowań administracyjnych w takich sprawach, w sytuacji gdy sądy administracyjne rozstrzygają tylko i wyłącznie o zgodności z prawem wydanych decyzji administracyjnych, nie wchodząc w merytoryczną słuszność przyjętych rozwiązań. Wprawdzie przepis art. 192 ustawy o Służbie Więziennej w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przed odpowiednie organy w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariuszy wynikających z przepisów zawartych w rozdziale 18 ustawy używa określenia "decyzja", jednak nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Do postępowań toczących się w tych sprawach nie mają bowiem odniesienia przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje od nich odwołanie do organu wyższego stopnia. Tego rodzaju decyzja jest uzewnętrznionym w formie pisemnej stanowiskiem przełożonego wobec roszczenia cywilnego funkcjonariusza, wynikającego ze stosunku służbowego. Uwzględnienie wniosku i przyznanie pomocy finansowej w formie decyzji umożliwia jej wypłatę, z kolei odmowa przyznania pomocy finansowej wskazuje na zaistnienie między funkcjonariuszem i przełożonym sporu, który rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Reasumując stwierdzić należy, że WSA w Szczecinie w pełni prawidłowo przyjął, że art. 220 powołanej ustawy o Służbie Więziennej jest przepisem, w którym ustawodawca wprost wyłączył właściwość sądu administracyjnego, wskazując ją tylko w określonych przedmiotowo sprawach. Określone w art. 218 ust. 1 wyjątki podlegają zakazowi wykładni rozszerzającej, a więc takiej, której domaga się skarżący kasacyjnie, tj. aby w oparciu o pozajęzykowe dyrektywy wykładni rozszerzyć przedmiotowo zakres spraw wskazanych w przepisach art. 218 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, co oznaczałoby sprzeczność rezultatów proponowanej interpretacji z rezultatami wykładni językowej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał przy tym żadnych wartości, czy też celów, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od rezultatów wykładni językowej na rzecz rezultatów innych rodzajów wykładni. W ustawie o Służbie Więziennej ustawodawca określił ogólne zasady i wyjątki w zakresie drogi sądowej jako sposobu zaskarżenia decyzji do sądu. Ustawodawca określa właściwe, prawnie ukształtowane postępowanie, w którym sprawa jest rozstrzygana oraz wprowadza odpowiednie przepisy proceduralne i rodzaj spraw, które zgodnie ze wskazaną procedurą będą rozstrzygane. Kolejnym argumentem za przyjęciem w przedmiotowej sprawie kognicji sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy jest nakaz stosowania prokonstytucyjnej wykładni art. 220 powołanej ustawy o Służbie Więziennej. Art. 177 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) stanowi, że "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów". Nie jest również zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej wytyk naruszenia art. 184-185 ustawy o Służbie Więziennej. Zarzut ten opiera się na tezie, że skoro w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów rozdziału 18 ("Mieszkania funkcjonariuszy") powołanej ustawy o Służbie Więziennej orzeka się w formie decyzji, to kontrolę takiej decyzji sprawuje sąd administracyjny. Nawet gdyby przyjąć - jak wskazuje skarżący kasacyjnie - że sprawa dotycząca przyznawania świadczeń pieniężnych (pomocy finansowej) jest rozstrzygana w formie decyzji, a nie w "formie pisemnej" (art. 217 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej), to ustawodawca ma prawo ustanowić, że zgodność z prawem i przydatność danego aktu będzie oceniona przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skoro sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi omawianej formacji pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie są objęte kognicją sądów administracyjnych, to konsekwentnie w takich sprawach nie przysługuje również skarga na przewlekłość postępowania organów Służby Więziennej. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o odrzuceniu skargi na przewlekłość postępowania w sprawie przyznania przedmiotowej pomocy finansowej odpowiada zatem prawu, co uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.