II OSK 1666/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1832/11 w sprawie ze skargi B. O. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenie postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej B. O. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1666/12 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. O. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 1971 r. Z. C. otrzymał pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej dokończenie budowy warsztatu stolarskiego i garażu według projektu zamiennego o powierzchni zabudowy 62m2, na nieruchomości położonej w K. pod numerem [...]. Dnia 16 lipca 2004 r. R. C. i I. C. złożyli wniosek o stwierdzenie z dniem 31 grudnia 1985 r. zasiedzenia połowy działki nr [...] i całej działki nr [...]. Pismem z dnia 28 kwietnia 2005 r. B. O. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej na działkach nr [...] i [...] w K.. Wnioskodawczyni podniosła, że jej wniosek o nakazanie rozbiórki dotyczy dwóch budynków murowanych oraz dwóch budynków o konstrukcji blaszanej na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] oraz jednego budynku blaszanego na działce nr [...]. Z rejestru gruntów wynika, że współwłaścicielami ww. działek jest 12 osób, w tym skarżąca B. O. i R. C. Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2010 r. R. C. zwrócił się o zawieszenie postępowania w sprawie wskazując, że toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w W. w przedmiocie zasiedzenia ½ działki nr [...]. Wydanie rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy pozwoli na ustalenie kręgu stron w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie wybudowanych obiektów blaszanych i dobudowanych do budynku nr [...] pomieszczeń warsztatu stolarskiego zlokalizowanych w K. na działce nr [...], z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez inny organ, w tym przypadku przez Sąd Rejonowy w W., Wydział I Cywilny. Organ wskazał, że wniosek strony dotyczył budynków położonych na działkach nr [...] i [...], co jest równoznaczne z tym, że wszyscy właściciele tych nieruchomości powinni być stronami postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia B. O., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa i w tym zakresie orzekł o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji niesłusznie przyjął, że wobec braku informacji co do spadkobierców przedmiotowej nieruchomości koniecznym jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego, tj. ustalenie kręgu stron postępowania. Podkreślono, że krąg spadkobierców zasadniczo winien być znany w momencie otwarcia spadku, czyli w chwili śmierci spadkodawcy, a organ administracji publicznej powinien zwrócić się do sądu spadku, czy aktualnie toczy się bądź zostało zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej stronie. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż z pisma Sądu Rejonowego w W., Wydział I Cywilny z dnia 24 sierpnia 2009 r. wynika, że sprawa z wniosku R. C. i I. C. o zasiedzenie ½ części działki nr [...] oraz działki [...] nie została prawomocnie zakończona. Wobec powyższego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zmienił zaskarżone postanowienie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. O. podniosła, że nie ma żadnych podstaw do wstrzymywania postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd I instancji przyjął, że obowiązkiem organów było ustalenie, czy toczy się postępowanie o zasiedzenie i czy przedmiotem tego postępowania jest nieruchomość, na której znajdują się obiekty objęte wnioskiem skarżącej. Nałożenie jakichkolwiek obowiązków wynikających z ustalenia samowoli budowlanej może być bowiem skuteczne tylko wobec inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Z uwagi na śmierć inwestora , organy administracji zasadnie uznały za konieczne oczekiwanie na zakończenie postępowania w sprawie zasiedzenia nieruchomości. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. O., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w W. w przedmiocie zasiedzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym, jakim uczyniono rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w W. w przedmiocie zasiedzenia części działki nr [...] i działki nr [...] a rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie samowoli budowlanej W ocenie skarżącej kasacyjnie ustalenie w drodze zasiedzenia właścicieli działek nie ma nic wspólnego z ustaleniem osoby odpowiedzialnej za samowolę budowlaną. Zdaniem autora skargi kasacyjnej podmiotem, do którego należy skierować decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki jest R. C., będący obecnie użytkownikiem samowolnie wybudowanych obiektów. Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. C. i I. C. wnieśli o jej oddalenie, wskazując, że jest ona całkowicie bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to zagadnienie prawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne w rozpoznawanej przez organ sprawie, którego organ prowadzący postępowanie z uwagi na brak własnej kompetencji nie może rozstrzygnąć a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest warunkiem sine qua non załatwienia sprawy W ocenie organów prowadzących postępowanie administracyjne w przedmiocie samowoli budowlanej, zagadnieniem prejudycjalnym jest ustalenie, w drodze orzeczenia sądu powszechnego, w sprawie o nabycie prawa własności przez zasiedzenie, właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowane są samowolnie wybudowane obiekty budowlane. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić Postępowanie kończące się decyzją nakazująca wykonanie czynności określonych w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – zwanej dalej prawo budowlane, wymaga poprawnego ustalenia adresata czy też adresatów takiej decyzji. Zgodnie z treścią art. 52 prawa budowlanego, decyzja nakładająca obowiązek m.in. rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych jest kierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, którzy są obowiązani na swój koszt dokonać czynności w niej nakazanych. Krąg adresatów takiej decyzji został przez ustawodawcę określony w sposób enumeratywny. Zauważyć jednak należy, że w prawie budowlanym nie zdefiniowano pojęć określających adresatów tej decyzji. Należy też mieć na uwadze, że skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu, uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Samo posiadanie przymiotu inwestora, właściciela czy zarządcy, w wielu sytuacjach faktycznych nie przekłada się na prawną i faktyczną możliwość wykonania nałożonego na nie obowiązku. Z akt sprawy wynika, że inwestorem samowolnie wybudowanych obiektów był nieżyjący już Z. C., będący współwłaścicielem nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie może on być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki. W konsekwencji organ administracji obowiązany był do ustalenia innego potencjalnego adresata decyzji, którym w świetle art. 52 prawa budowlanego mogą być jeszcze właściciel lub zarządca nieruchomości. Przez właściciela, w myśl powołanego wyżej przepisu, rozumie się osobę lub osoby posiadające tytuł własności do nieruchomości. Decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki, powinna być zatem skierowana do właściciela albo do wszystkich współwłaściciel łącznie. Warunkiem skierowania decyzji do tych podmiotów jest to, by posiadali oni władztwo nad przedmiotem ich własności umożliwiające im wykonanie nałożonych decyzją obowiązków. Poza tym, w przypadku współwłasności nie zawsze będzie możliwe i uzasadnione kierowanie decyzji stosunku do wszystkich współwłaścicieli. Na przykład, w sytuacji gdy jeden z nich dopuścił się samowoli budowlanej i włada obiektem budowlanym, wówczas decyzję należy skierować tylko w stosunku do niego, traktując go jako inwestora. Także w przypadku ustalenia w drodze umowy między współwłaścicielami, jednego z nich zarządcą nieruchomości, decyzję należy skierować do niego. W obydwu wskazanych przypadkach adresaci decyzji posiadają uprawnienie do władania nieruchomością i nią władają. Sytuacja komplikuje się, gdy współwłaściciele lub właściciel nie władają nieruchomością, bowiem jest ona w posiadaniu osoby trzeciej albo tylko jeden ze współwłaścicieli włada całą nieruchomością i uważa się za jej samoistnego posiadacza. Oczekiwanie w takiej sytuacji z zakończeniem postępowania w sprawie samowoli budowlanej, na odzyskanie w drodze cywilnoprawnej władztwa nad rzeczą przez współwłaścicieli albo na uregulowanie prawa własności na rzecz jednego z nich jest nieuzasadnione, bowiem nie znajduje umocowania na gruncie przepisów prawa budowlanego. Samo posiadanie tytułu własności nie może przesądzać, jak wyżej powiedziano, o obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej. Wobec powyższego, w stosunku do podmiotów władających nieruchomościami wbrew woli właściciela lub współwłaścicieli, które nie były inwestorami, rozważyć należy czy nie można ich potraktować, jako zarządców w rozumieniu powołanego wyżej art. 52 prawa budowlanego. W judykaturze i piśmiennictwie zwykle się przyjmuje, że za zarządcę obiektu, w rozumieniu powołanego przepisu, można uznać zawodowego zarządcę nieruchomości, działającego na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43-50 tejże ustawy, osobę fizyczną lub prawną sprawującą zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) oraz inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością (Prawo budowlane. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, str. 579). Takie ujęcie pojęcia zarządcy wydaje się jednak niepełne. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, pojęcia tego nie można odnosić wyłącznie do osób wykonujących zarząd na podstawie przepisów regulujących różne prawne formy zarządu, czy też na podstawie umowy. Powinno ono obejmować także osoby, które nie będąc inwestorami, właścicielami ani zarządcami we wskazanym wyżej rozumieniu, są władającymi obiektami budowlanymi posiadaczami nieruchomości. Należy mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zawsze jest postępowaniem toczącym się z urzędu a celem jego jest doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanej inwestycji budowlanej. Przytoczona wyżej, zawężająca interpretacja omawianego pojęcia powoduje, że przepisy regulujące postępowanie w sprawie samowoli budowlanej nie mogą być stosowane wobec podmiotów władających nieruchomościami, na których dopuszczono się wcześniej, przed objęciem przez nich władztwa, samowoli budowlanej. W efekcie oznacza to, że organy nadzoru budowlanego pozbawione zostają możliwości wykonywania ciążących na nich ustawowo obowiązków, co sprzeczne jest z zasadą praworządności. Przyjąć zatem należy, że posiadacze nieruchomości wykonujący nad nimi władztwo, a więc zarządzający nimi w sensie faktycznym, powinni być traktowani w rozumieniu art. 52 prawa budowlanego, jako zarządcy nieruchomości. Oczywiście każdy przypadek należy rozpatrywać na tle konkretnych okoliczności faktycznych. Władztwo nad rzeczą związane może być bowiem z różnymi rodzajami posiadania. Niezależnie od powyższego, organy administracji orzekające w rozpoznawanej sprawie, winny mieć też na uwadze, że prawna możliwość nabycia przez zasiedzenie idealnych udziałów we współwłasności, nie oznacza, że postępowanie w takiej sprawie zawsze kończy się rozstrzygnięciem pozytywnym dla wnioskodawców. W przypadku prawomocnego oddalenia wniosku o zasiedzenie, bądź to z powodu braku upływu terminu zasiedzenia, bądź to z uwagi na nieudowodnienie przez wnioskodawców, że byli samoistnymi posiadaczami nieruchomości, organy orzekające w sprawie samowoli budowlanej byłyby zobowiązane do jej załatwienia, rozstrzygając bez orzeczenia sądu powszechnego, kogo obciążyć obowiązkiem doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Skierowanie decyzji w stosunku do wszystkich dwunastu współwłaścicieli nieruchomości, w okolicznościach faktycznych sprawy z pewnością nie byłoby zgodne z prawem. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po dokładnym ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, winno rozważyć się, czy R. C. i ewentualnie I. C., jako wyłączni posiadacze nieruchomości, użytkujący samowolnie wybudowane obiekty i występujący o zasiedzenie połowy działki nr [...] i całej działki nr [...], nie spełniają przesłanek do uznania ich za zarządców ( współzarządów ) nieruchomości w rozumieniu art. 52 prawa budowlanego, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej wykładni tego przepisu.. Reasumując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w W. postępowania w przedmiocie zasiedzenia części działki nr [...] i działki nr [...]. Ustalenie tytułu własności na rzecz określonych osób w orzeczeniu sądu powszechnego, nie zawsze jest warunkiem koniecznym do załatwienia sprawy administracyjnej w przedmiocie samowoli budowlanej, skoro potencjalnymi adresatami decyzji o nakazie rozbiórki mogą być podmioty uważające się za samoistnych posiadaczy nieruchomości, władające z wyłączeniem współwłaścicieli samowolnie wybudowanymi obiektami budowlanymi. Mając powyższe na uwadze, oraz to że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzut skargi kasacyjnej za zasadny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p. p. s. a.