II OSK 1043/12

Dnia 1 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak -Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1982/11 w sprawie ze skargi W. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1982/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2011 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce o nr ewidencyjnym [...] w obrębie B. Organ motywował, że obszar inwestycji i jego sąsiedztwo, ze względu na znajdująca się tam mozaikę zróżnicowanego krajobrazu rolniczego, terenów otwartych, zbiorników wodnych oraz bezpośrednie sąsiedztwo lasu, jest atrakcyjnym obszarem dla takich gatunków ptaków chronionych w obszarze Natura 2000 Puszcza Białowieska jak: bocian czarny, bocian biały, derkacz, orlik krzykliwy, błotniak łąkowy, puchacz i włochatka. Derkacz, Błotniak i orlik krzykliwy to gatunek, który nigdy nie wykorzystuje do gnieżdżenia czy żerowania działek zabudowanych. Wymagają one dużych terenów, na których mogą zbierać pokarm, wobec czego zabudowa nawet stosunkowo niewielkiego obszaru spowoduje, że ptaki te będą musiały przenieść się w inne rejony lub przestaną się gniazdować. Kolejnym argumentem przeciwko planowanej inwestycji jest, według Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, duże znaczenie otwartych powierzchni, takich jak łąki śródleśne, polany czy zręby, jako ważny element siedlisk dla żubra – gatunku priorytetowego w obszarze Natura 2000 Puszcza Białowieska. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł W. G. zarzucając naruszenie: - art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko polegające na przyjęciu, że inwestycja będąca przedmiotem uzgodnienia może znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Białowieska, w tym orlika krzykliwego; - art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory polegające na odmowie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody dla w/w inwestycji bez przeprowadzenia oceny o jakiej mowa w tym przepisie; - § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 poprzez przyjęcie, że uzgodnienie przedmiotowej inwestycji doprowadzi do zagrożenia ochrony ptaków w szczególności orlika krzykliwego; - art. 32 Konstytucji poprzez pogwałcenie zasady równości wobec prawa; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego na zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego; - art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu oceny sprawy w oparciu o pełny materiał dowodowy z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 20011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku naruszają przepisy prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy B. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastruktura techniczną w ramach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów [...], w obrębie B., w dniu 20 lipca 2011 r. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), termin do wydania przez organ stosownego uzgodnienia upłynął z dniem 3 sierpnia 2011 r. Przepis ten stanowi, że w przypadku niezajęcia przez organ stanowiska w terminie 2 tygodni od doręczenia wystąpienia, uzgodnienie uważa się za dokonane. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji w dniu [...] sierpnia 2011 r., a więc po upływie zakreślonego przepisami ustawy terminu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w takiej sytuacji negatywne stanowisko, wydane po upływie terminu, zawarte w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku oraz utrzymującym je w mocy postanowieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako wydane z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogły pozostać w obrocie prawnym. W skardze kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zaskarżono w całości powyższy wyrok i zarzucono naruszenie prawa materialnego rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., poprzez: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), 2) nie zastosowanie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi; ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd, w trybie art. 185 § 1 ustawy - P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy P.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 201, poz. 1237) wprowadził zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dodanie w art. 53 ustępu 5b i 5c. Zmiana przepisów w tym zakresie wynikła z rezygnacji uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy na obszarach chronionych w przypadku przedsięwzięć, dla których przeprowadzana jest procedura oceny oddziaływania na środowisko. Regulacja ta miała na celu wyeliminowanie podwójnego rozpatrywania spraw, mianowicie: w trakcie uzgadniania na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w trakcie przeprowadzania procedur oceny oddziaływania na środowisko. Poprzez dodanie ustępu 5c w art. 53, dla regionalnego dyrektora ochrony środowiska ustalony został 21-dniowy termin limitujący wyrażenie przez ten organ stanowiska dotyczącego uzgodnienia projektu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. G. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Zdaniem strony przeciwnej w niniejszej sprawie chodzi wyłącznie o uzgodnienie decyzji a nie o wyrażenie stanowiska w odniesieniu do przedłożonego projektu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie, bądź niezastosowanie normy ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją strony skarżącej odnośnie błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji normy art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) - dalej jako: "u.p.z.p." oraz niezastosowania art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. Autor skargi kasacyjnej przedstawił trafne motywy wskazujące na prawidłowość zastosowania, w realiach sprawy, postanowień art. 53 ust. 5c u.p.z.p.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia wziął pod uwagę wyłącznie treść art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym uzgodnień dokonuje się w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Nie wziął natomiast pod uwagę, że do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zastosowanie ma przepis art. 53 ust. 5c u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p., zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska ma 21 dni na wyrażenie swojego stanowiska. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 201, poz. 1237), w art. 5, wprowadziła również zmiany do u.p.z.p., poprzez dodanie w art. 53 ustępu 5b i 5c. Zmiana przepisów w tym zakresie wynikła z rezygnacji uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy na obszarach chronionych w przypadku przedsięwzięć, dla których przeprowadzana jest procedura oceny oddziaływania na środowisko. Regulacja ta miała na celu wyeliminowanie podwójnego rozpatrywania spraw, a mianowicie w trakcie uzgadniania na podstawie przepisów u.p.z.p. oraz w trakcie przeprowadzania procedur oceny oddziaływania na środowisko. Poprzez dodanie w art. 53 ustępu 5c, dla regionalnego dyrektora ochrony środowiska, ustalony został 21-dniowy termin limitujący wyrażenie przez ten organ stanowiska dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji. Ujęcie normatywne postanowień art. 53 ust. 5c nakazuje przyjąć, że niewyrażenie w terminie 21 dni stanowiska przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie takiej decyzji, czyli tzw. "milczącą zgodę" (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 502). Zaznaczyć należy, że aktualna treść ust. 5 art. 53 u.p.z.p. stanowiąca, że: "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez, organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.", została wprowadzona przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Zamieszczenie bezpośrednio w normie materialnoprawnej art. 53 ust. 5 u.p.z.p. regulacji szczególnej w zakresie terminu na uzgodnienie (2 tygodnie), wyłącza stosowanie w tym zakresie postanowień art. 106 K.p.a. Natomiast dla regionalnego dyrektora ochrony środowiska termin na uzgodnienie, w związku z wprowadzeniem odrębnej dla tego organu regulacji, na mocy ust. 5c art. 53 u.p.z.p. - wynosi 21 dni. Generalnie do wszystkich przypadków uzgodnień dokonywanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, na podstawie przepisów u.p.z.p., z wyjątkiem przypadku określonego ust. 5b art. 53 u.p.z.p., zastosowanie ma tryb określony przepisami art. 53 ust. 4 oraz ust. 5 i ust. 5c u.p.z.p.. Należy ponadto podkreślić, że 21-dniowy termin na uzgodnienie, wskazany w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., dotyczy tylko sytuacji, w których regionalny dyrektor ochrony środowiska po raz pierwszy orzeka w sprawie, na co wyraźnie wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot normatywny: "od dnia otrzymania projektu decyzji". Oznacza to, że organ ten w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy, w wyniku uchylenia decyzji przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a., nie jest związany terminem 21-dniowym, gdyż już nie jest to "projekt decyzji". Zastosowanie mają wówczas przepisy ogólne k.p.a. dotyczące terminów w postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy przyjąć, że w aktualnym stanie prawnym, w zakresie uzgodnień wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regionalnego dyrektora ochrony środowiska obowiązuje 21-dniowy termin od dnia otrzymania projektu decyzji, określony w art. 53 ust. 5c w zw. z ust. 4 pkt 8 tego przepisu. Zarówno do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i do decyzji o warunkach zabudowy, w myśl art. 60 ust. 1a u.p.z.p., stosuje się art. 53 ust. 5c u.p.z.p., tj. 21-dniowy termin na uzgodnienie od dnia otrzymania projektu decyzji. Stąd też uznając zasadność przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, mając na względzie powyższą ocenę prawną, dokona merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.