II SA/Kr 1775/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Urszula Bukowiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S.G. i J.S. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 października 2010 r. Nr LXI/974/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [....] skargę oddala. Rada Miasta Zakopane w dniu 28 października 2010r. podjęła uchwałę Nr LXI/974/2010 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Cyrhla. Pismem z dnia 31 sierpnia 2011r. J.S. oraz S.G. wezwali Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, polegającego na wytyczeniu przez działki, których są współwłaścicielami o nr ewid.: nr nr [....] w obr. [....] drogi publicznej klasy dojazdowej – KDD-02. Rada Miasta Zakopane nie udzieliła odpowiedzi na w/w wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Następnie J.S. oraz S.G. pismem z dnia 24 października 2011r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Zakopane Nr LXI/974/2010 z dnia 28 października 2010r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Cyrhla. Skarżący wnieśli o usunięcie naruszenia interesu prawnego i rezygnacji z wytyczania po ich działkach ciągu komunikacyjnego oznaczonego KDD-02. W uzasadnieniu skargi napisano, że w zaskarżonej uchwale, w obszarze urbanistycznym Cyrhla wyznaczono przez działki skarżących przeprowadzenie drogi publicznej klasy dojazdowej, oznaczonej symbolem KDD-02 co jest niezgodne z obowiązującymi regulacjami prawnymi w zakresie planowania przestrzennego oraz narusza interes prawny skarżących. Zdaniem skarżących Uchwała narusza art. 1 ust. 2 pkt 5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ Rada Miasta Zakopane pominęła swój obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom i użytkownikom. W ocenie skarżących jedyną, ale pozorną korzyścią utworzenia drogi KDD-02 przez ich działki oraz dz. nr nr [....] jest utworzenie dostępu do drogi dla działki ew. [....] . Jest to jednak korzyść połowiczna, gdyż odcina się z tej działki część o pow. 120 m2 co powoduje, że działka ta przestaje spełniać wymogi działki budowlanej. Dodano, że są inne możliwości utworzenia dojazdu do działki ewid. [....] w inny sposób. Podniesiono również naruszenie przez zaskarżoną uchwałę art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżących zgodnie z tymi przepisami w planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się zwłaszcza walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, które zostały naruszone przez Radę Miasta Zakopane. W odpowiedzi Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz o dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów: - protokołu z sesji rady Miasta Zakopane z dnia 28 października 2010r., - projektu uchwały oraz uchwałę Nr LXI/974/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 28 października 2010r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego Cyrhla, - wezwanie skarżących do uchylenia uchwały, - dokumentacji planistycznej. W uzasadnieniu wskazano, że bezzasadny jest zarzut braku należytego wyważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz nieprzemyślane przyznanie prymatu drugiemu z nich skutkującego ograniczeniem uprawnień właścicielskich, ponieważ droga KDD-2 stanowi jedyne połączenie komunikacyjne dla ruchu kołowego zachodniej części osiedla Cyrhla nie położonej bezpośrednio przy ul. [....] z pozostałą częścią miasta i zarazem jedyną możliwość wyjazdu na ul. [....] . Zatem w ocenie organu jej wytyczenie i realizacja stanowiły ważny cel publiczny uzasadniający ingerencję w sposób wykonywania prawa własności. Dalej stwierdzono, że zaprojektowany przebieg drogi KDD-02 wykorzystuje w znacznej części istniejące dojazdy do działek skarżących. Dodatkowo linie zabudowy dotyczą usytuowania budynków na działce budowlanej i nie należy ich traktować jako wyłączających część terenu z działki budowlanej, ale jako cześć podlegającą zagospodarowaniu służącemu zabudowie na niej usytuowanej. Wobec tego, w ocenie Burmistrza Miasta Zakopane, argumentacja skarżących w części podnoszącej zarzut zmniejszenia powierzchni ich posesji do wielkości nie spełniającej normatywu powierzchni działki budowlanej, przez co powodującej utratę przez nie waloru działki budowlanej, jest bezzasadna. Dodano w tym miejscu, iż bez ingerencji planu posesje skarżących posiadają powierzchnie ewidencyjne mniejsze niż 1000 m2. Zwrócono uwagę na fakt, iż plan był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu i przebieg łącznika przez działki skarżących nie zmienił się przez te trzy wyłożenia, jednak skarżący nie uczestniczyli ani w dyskusjach, ani nie składali uwag do planu. Burmistrz odnosząc się do nieuwzględnienia wymagań zapewnienia ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez zaprojektowanie przebiegu drogi KDD-02 w sposób zagrażający bezpieczeństwu zarówno mieszkańców nieruchomości jak i użytkowników drogi, uznał go za bezzasadny, ponieważ z godnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – odległość między skrzyżowaniami na drodze zbiorczej w terenie zabudowanym, jaką stanowi droga KDZ-01 musi wynosić minimum 150 m. Mając to na uwadze organ podniósł, że wbrew przepisom byłoby zaprojektowanie dwóch skrzyżowań w odległości ok. 50 m, tj. z wykorzystaniem połączeń drogi KDD-02 po istniejącym odcinku oznaczonym w planie jako CP-02. W końcowej części odpowiedzi na skargę Burmistrz stwierdził, że zarzut naruszenia zasady uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni jest bezpodstawny. Wskazano, że przebieg drogi nie koliduje z żadnym budynkiem – najbliżej usytuowany narożnik budynku na działce nr [....] znajduje się 2,5 m od linii rozgraniczającej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) zwanej dalej "u.p.z.p.". Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miasta Zakopane Nr LXI/974/2010 z dnia 28 października 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Cyrhla. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Jeżeli naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, to rodzi obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104). Wobec skutecznego wniesienia skargi w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Zakopane Nr LXI/974/2010 z dnia 28 października 2010r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu gospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego Cyrhla. Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Cyrhla oraz właściwości organów. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy stwierdzić, iż są one bezpodstawne. Skarżący są właścicielem nieruchomości składających się z działek nr ewid. nr nr [....] w obr. [....] w Z. Po pierwsze Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy strona skarżąca, "zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium. Po drugie organy planistyczne są zobowiązane w ramach procedury planistycznej a w konsekwencji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaprojektować układ komunikacyjny umożliwiający skomunikowanie określonych obszarów gminy zwłaszcza obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Gmina musi więc zapewnić stosowne skomunikowanie tego obszaru poprzez zaprojektowanie właściwej infrastruktury drogowej. Działania takie w pełni zatem mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy. Nadto podkreślić należy, iż sama droga KDD-02 została wyznaczana wzdłuż granic z sąsiednimi działkami w taki sposób, iż w równym a jednocześnie minimalnym stopniu obciążać właścicieli działek przez które ma przebiegać oraz wykorzystując działki, które już w tej chwili pełnią funkcję drogi dojazdowej. Planowana droga KDD-02 nie obejmuje tylko obszaru działki skarżących nie została zaplanowana wyłącznie w celu skomunikowania działki [....] , lecz całego obszaru mieszkaniowego Osiedla Cyrhla. Będzie to niezbędne w związku z przekształceniem dotychczasowego jej odcinka (droga na...) przy wjeździe na ul. [....] (KDZ-01) w ciąg pieszy (CP-02). po jego nieruchomości. Wskazać należy, iż do przedmiotowej drogi KDD-02 przylegają tereny o symbolu MN/MP-12, MN/MP-13, MN/MP-14 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej oraz UT-2 (tereny zabudowy usług turystyki). Zatem droga ta zapewniać będzie dojazd do istniejących i powstałych w przyszłości obiektów – co umożliwia przeznaczenie tych terenów i korzystanie z nich w sposób określony w zaskarżonym planie. "Nie należy natomiast do Sądu ocena, czy ustanowienie drogi publicznej w tym miejscu i o takich parametrach jest konieczne, gdyż byłaby to już kontrola celowościowa ustaleń planu, naruszająca kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne." – wyrok NSA z 25.06.2010r., sygn. akt II OSK 844/10 Podzielić jednak należy argument, że droga KDD-2 stanowi i stanowić będzie jedyne połączenie komunikacyjne dla ruchu kołowego zachodniej części osiedla Cyrhla nie położonej bezpośrednio przy ul. [....] z pozostałą części miasta Zakopane a zarazem wyłączną możliwość wyjazdu na ul. [....] . W myśl art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., nr 19, poz. 115) w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Sądu organ planistyczny dokonał właściwego wyboru projektując łącznik pomiędzy drogą na [....] (KDD-02) z drogą na [....] (KDD-03) przebiegający przez działki skarżących. Rozwiązaniem, które zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu byłoby wyznaczenie drogi łączącej drogę na [....] (KDD-02) z drogą [....] (KDZ-01) poprzez odcinek oznaczony w planie jako CP-02, ciąg komunikacyjny (dz. nr....). Po pierwsze odcinek CP-02 ma szerokość ok. 4 m, i co słusznie podniósł Burmistrz, nie mógłby on już z tego powodu stanowić dojazdu do działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, tym bardziej zostać przeznaczony pod drogę publiczną, albowiem w myśl § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem nie powinna być mniejsza niż 10 m w tym przypadku. Są nie podzielił także zarzutu skarżących dotyczącego zmniejszenia powierzchni ich posesji do wielkości nie spełniającej normatywu powierzchni działki budowlanej, przez co powodującej utratę przez nie waloru działki budowlanej. Zauważyć należy w tym miejscu, że, jak to słusznie ujął organ, posesje te "bez ingerencji palnu" posiadają powierzchnie ewidencyjne mniejsze niż 1000 m2 ( S.G. – ok. 794 m2 , J.S. – ok. 735 m2 ). Plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru nazwanego Cyrhla w § 22 pkt 3 ustala dla terenów oznaczonych jako MN/MP-13 minimalną powierzchnię dla nowowydzielonych działek na 1000 m2 . Dla istniejących budynków w obszarze planu niespełniających warunków określonych w/w planem miejscowym, tj.: budynków lub części budynków wykraczających poza ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy, w § 10 pkt 3, 4, 5 przewidziano, w zależności od istniejących gabarytów tychże budynków ich rozbudowę, nadbudowę, remonty oraz przebudowy. Sąd nie podzielił także kolejnego zarzutu skargi dotyczącego nieuwzględnienia w Planie wymagań zapewnienia ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez zaprojektowanie przebiegu drogi KDD-02 w sposób zagrażający bezpieczeństwu zarówno mieszkańców nieruchomości jak i użytkowników drogi. Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – odległość między skrzyżowaniami na drodze zbiorczej w terenie zabudowanym, którą stanowi droga oznaczona symbolem KDZ-01 (prowadząca z centrum Z. do M. ) musi wynosić minimum 150 m. Zdaniem Sądu wbrew w/w przepisom byłoby zaprojektowanie dwóch skrzyżowań znajdujących się w odległości ok. 50 m względem siebie – a taka sytuacji miałaby miejsce w przypadku pozostawienia bez zmian istniejących obecnie połączeń drogi na [....] i [....] oraz drogi na [....] z drogą KDZ-01 (ul....). Wreszcie odnośnie zarzutu skarżących, że północna krawędź drogi KDD-02 jest zaprojektowana przy samym narożniku budynku mieszkalnego na działkach nr nr [....] , co w przypadku realizacji inwestycji spowoduje znaczne ograniczenie widoczności na tak projektowanej drodze, jak i konieczność bezpośredniego wychodzenia na drogę publiczną piwnicy oraz z kotłowni budynku, co spowoduje bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi, Sąd podzielił zdanie organu w tej kwestii. Mianowicie – najbliżej usytuowany narożnik budynku na działce [....] znajduje się ok. 2,5 m od linii rozgraniczającej drogi. Dodatkowo zauważyc należy, że linie które rozgraniczają drogi rezerwują pas terenu dla lokalizacji zarówno jezdni, jak też innych elementów drogi, co spowoduje, że krawędź jezdni znajdzie się w oddaleniu ok. 5 m od narożnika budynku. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Zakopane Nr LXI/974/2010 z dnia 28 października 2010r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego Cyrhla, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.