II SA/Wa 2771/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Ewa Marcinkowska, Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi V. K., A. S., M. W., E. K., N. M., K. N., A. B., A. K. i A. F. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla nauczycieli specjalistów zatrudnionych w szkołach i przedszkolach oddala skargę. Rada Miasta L., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), podjęła w dniu [...] maja 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć logopedów, reedukatorów, terapeutów, rehabilitantów, pedagogów, psychologów i doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę L., ustalając od dnia 1 września 2009 r. następujący obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli specjalistów zatrudnionych w szkołach i przedszkolach: 1) dla logopedów, reedukatorów, terapeutów, rehabilitantów – [...] godziny; 2) dla pedagogów i psychologów – [...] godziny; 3) dla doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych – [...] godzin. Rada wyjaśniła przy tym, że dla określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla nauczycieli specjalistów wymienionych powyżej, przez godzinę rozumie się 60 minut. B. Z., A. M., B. S., M. K., V. K., A. S., M. B., M. W., E. K., N. M., K. N., A. B., Z. W., A. K. i A. F. powyższą uchwałę uczyniły przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając błędy formalne, polegające na braku jej merytorycznego uzasadnienia, co nie pozwala na ustalenie ratio legis przyjętego aktu, potrzeby jego uchwalenia, jak i zweryfikowania przez organ nadzoru oraz sąd administracyjny. Podniosły, że na skutek zaskarżonej uchwały doszło do faktycznego pogorszenia ich sytuacji poprzez niczym nieuzasadnione zwiększenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć, bez uwzględnienia faktycznego charakteru pracy wiążącej się ze znacznym obciążeniem psychicznym i fizycznym. Ponadto, wskazały na naruszenie art. 2 w związku z art. 8 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady przyzwoitej legislacji, polegające na zmianie wcześniejszej uchwały Rady Miasta L., dotyczącej wymiaru czasu pracy skarżących, bez wykazania rzeczywistych i realnych potrzeb wydania przedmiotowej uchwały oraz naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, polegające na rygorystycznym interpretowaniu i stosowaniu przepisu art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela, poprzez uznanie, że "w zaistniałym stanie faktycznym [...] placówek oświatowych i zapotrzebowania na fachowe usługi skarżących konieczne jest zwiększenie tygodniowego wymiaru zajęć". Doprowadziło to do zróżnicowania sytuacji skarżących w porównaniu z innymi osobami świadczącymi tożsame usługi w placówkach oświatowych w L. Skarżące zaznaczyły, że ich praca, jako nauczycieli specjalistów, wykracza poza standardowe ramy normalnych obowiązków nauczycielskich. Charakterystyczne dla ich pracy jest to, iż poświęcają się głównie dzieciom, które od rówieśników różnią się pod kątem sprawności intelektualnej, psychicznej, mają problemy adaptacyjne lub wręcz przejawiają postawy aspołeczne. Odzwierciedleniem charakteru ich pracy był tygodniowy zakres czasu pracy, który nie przekraczał 20 godzin tygodniowo. Zaskarżona uchwała godzi w sprawiedliwość społeczną, gdyż stwarza nieuzasadnione rozróżnienie pomiędzy nauczycielami specjalistami placówek gminnych a nauczycielami innych placówek, powodując, że miejsce zatrudnienia stanie się kryterium wymiaru pracy. Udzielając odpowiedzi na skargę, Rada Miasta L. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że poprzednia uchwała z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], dotycząca tej samej sprawy, ustalała dla wszystkich wyżej wymienionych nauczycieli specjalistów 20-tygodniowy wymiar czasu pracy. Stosownie do art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę lub placówkę, w tym przypadku Rada Gminy L., określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych i bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych, przy czym wskazany przepis nie określa, jaki ma być maksymalny tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć wymienionych nauczycieli. Z tego względu należy uznać, że rada gminy może wymiar ten ustalić według własnego uznania, pod warunkiem, że nie zostanie przekroczony wymiar czasu pracy nauczyciela, określony w art. 42 ust. 1, tj. 40 godzin tygodniowo. Z treści art. 42 ust. 7 pkt 3 powołanej ustawy wynika, że organ prowadzący szkołę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Aktualnie obowiązuje w tej materii rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno – pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz. U. Nr 11, poz. 114). Zaskarżona uchwała dotyczy nauczycieli, o których mowa w powyższym rozporządzeniu. Tak więc, zdaniem organu, nie można zaskarżonej uchwały uznać za sprzeczną z prawem, gdyż ustalony wymiar czasu pracy odpowiada obowiązującym przepisom. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2010 r. o sygn. akt I SA/Wa 2039/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi B. Z., A. M., B. S., M. K., M. B. i Z. W. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2011 r. o sygn. akt I SA/Wa 2039/09 uwzględnił skargę V. K., A. S., M. W., E. K., N. M., K. N., A. B., A. K. i A. F. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dla nauczycieli specjalistów zatrudnionych w szkołach i przedszkolach, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu, Rada Miasta L. rażąco naruszyła przepis art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela, bowiem w sposób nieuprawniony określiła obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli specjalistów, podczas gdy tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć nauczycieli określa ściśle regulacja ustawowa w art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela. W ten sposób Rada Miasta L. bez podstawy prawnej zawyżyła obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin nauczycieli specjalistów, zatrudnionych jako nauczyciele pedagodzy, psycholodzy, logopedzi i doradcy zawodowi. Rada Miasta L. powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniła przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1194/11 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, podnosząc, że wskazana przez WSA w Warszawie przyczyna nieważności przedmiotowej uchwały jest wynikiem błędnej wykładni przepisów art. 42 ust. 3 i ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela. Rada Miasta L. była bowiem uprawniona w świetle art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela do określenia w drodze uchwały tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach na stanowiskach wymienionych w tym przepisie, m.in. na stanowiskach pedagogów, logopedów i psychologów. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zbadanie legalności przedmiotowej uchwały w pozostałym zakresie, wszak w skardze skierowanej do Sądu nie kwestionowano uprawnienia Rady Miasta L. do ustalenia tygodniowego czasu pracy nauczycieli specjalistów, lecz twierdzono, że uprawnienie to nie dawało podstaw do zmiany czasu pracy skarżących bez wykazania rzeczywistych potrzeb zwiększenia tygodniowego wymiaru zajęć, a w konsekwencji zróżnicowania sytuacji skarżących w porównaniu z nauczycielami innych placówek oświatowych. Zdaniem NSA, ten ostatni aspekt regulacji objętej uchwałą wymaga analizy i oceny w kontekście jej zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej podjęcia. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, uznana została także legitymacja skarżących do zaskarżenia uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], wszak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. o sygn. akt I OSK 1194/11 kwestie te przesądził, wskazując przy tym, że Rada Miasta L. była uprawniona w świetle art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) do określenia w drodze uchwały tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach na stanowiskach wymienionych w tym przepisie, m.in. na stanowiskach pedagogów, logopedów i psychologów. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył jednocześnie, iż rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zbadanie legalności przedmiotowej uchwały w pozostałym zakresie, gdyż w skardze skierowanej do Sądu nie kwestionowano uprawnienia Rady Miasta L. do ustalenia tygodniowego czasu pracy nauczycieli specjalistów, lecz twierdzono jedynie, że uprawnienie to nie dawało podstaw do zmiany czasu pracy skarżących bez wykazania rzeczywistych potrzeb zwiększenia tygodniowego wymiaru zajęć, a w konsekwencji zróżnicowania sytuacji skarżących w porównaniu z nauczycielami innych placówek oświatowych. Zatem ten ostatni aspekt regulacji objętej uchwałą wymaga analizy i oceny w kontekście jej zgodności z prawem. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 42 ust. 7 pkt 3 ww. ustawy – Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę lub placówkę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość. Organ prowadzący jest więc uprawniony w świetle przywołanego przepisu do określenia w drodze uchwały tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach na stanowiskach wymienionych w tym przepisie, m.in. na stanowiskach pedagogów, logopedów i psychologów. Wskazany art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela nie określa, jaki ma być maksymalny tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć wymienionych nauczycieli. Z tego też względu należy uznać, że organ prowadzący może wymiar ten ustalić według własnego uznania, pod warunkiem jednak, że nie zostanie przekroczony wymiar czasu pracy nauczyciela, określony w art. 42 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do tego przepisu, czas pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć nie może przekraczać 40 godzin na tydzień. Rada Miasta L., ustalając od dnia 1 września 2009 r. obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli specjalistów zatrudnionych w szkołach i przedszkolach, odpowiednio dla logopedów, reedukatorów, terapeutów, rehabilitantów – [...] godziny; dla pedagogów i psychologów – [...] godziny; dla doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych – [...] godzin, nie naruszyła zaskarżoną uchwałą obowiązujących w tym zakresie norm, gdyż przyjęty jej mocą obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli specjalistów nie przekracza w żadnym z wymienionych przypadków 40 godzin na tydzień. Sąd, oceniając legalność zaskarżonej uchwały, nie może badać zasadności czy celowości wprowadzonych jej mocą rozwiązań w zakresie przyjętego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli specjalistów, nie jest bowiem do tego uprawniony. Cytowane na wstępie przepisy ustrojowe pozwalają Sądowi na zweryfikowanie zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, nie dają natomiast podstaw do dokonywania oceny według zasad słuszności, bądź zasad współżycia społecznego, czego w rzeczy samej oczekują od Sądu skarżące. Badając celowość przyjętego obowiązkowego tygodniowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli specjalistów, Sąd musiałby "wejść" w rolę organu prowadzącego, wychodząc tym samym poza ramy ustrojowe, co z punktu widzenia roli sądu administracyjnego byłoby niedopuszczalne. Jak stanowi preambuła do ww. ustawy o systemie oświaty, "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa; kieruje się zasadami zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także wskazaniami zawartymi w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Konwencji o Prawach Dziecka. Nauczanie i wychowanie – respektując chrześcijański system wartości – za podstawę przyjmuje uniwersalne zasady etyki. Kształcenie i wychowanie służy rozwijaniu u młodzieży poczucia odpowiedzialności, miłości ojczyzny oraz poszanowania dla polskiego dziedzictwa kulturowego, przy jednoczesnym otwarciu się na wartości kultur Europy i świata. Szkoła winna zapewnić każdemu uczniowi warunki niezbędne do jego rozwoju, przygotować go do wypełniania obowiązków rodzinnych i obywatelskich w oparciu o zasady solidarności, demokracji, tolerancji, sprawiedliwości i wolności". Prowadzenie szkół i placówek, a także inne zadania obejmujące szerszą kategorię zadań oświatowych należą do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego i to jednostki te mają zapewniać prawidłowe funkcjonowanie szkół i placówek dla realizacji wspólnego dobra, jakim jest oświata. Ma to doniosłe znaczenie w kontekście stawianych przez skarżące zarzutów, wszak to organy jednostek samorządu terytorialnego (organ prowadzący szkołę lub placówkę) mają największą wiedzę na temat zarówno potrzeb edukacyjnych, jak i możliwości sprostania tym potrzebom. Zadania własne są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego we własnym imieniu i w sposób samodzielny, a zatem zakres autonomii jednostek samorządu terytorialnego przy ich realizacji nie może być ograniczany przez Sąd w płaszczyźnie merytorycznej, pod jednym wszakże warunkiem, że realizowane zadanie nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, a w rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju uchybień. Istotne przy tym jest, że możliwości określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli specjalistów przez organ prowadzący nie należy oceniać pod kątem łamania zasad konstytucyjnych. Skoro bowiem określony w art. 42 ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela czas pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć nie może przekraczać 40 godzin na tydzień, to przyjęty przez Radę Miasta L. obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli specjalistów, który nie przekracza wskazanej ilości godzin, nie może świadczyć o łamaniu zasady równości, określonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.