II SA/Wa 2413/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Ewa Marcinkowska, Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi G. S. – przedstawicielki ustawowej małoletniej A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku G. S. z dnia [...] maja 2010 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), odmówił przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletniej córki – A. S., po zmarłym ojcu A. S. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Prezes ZUS wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że A. S. – zmarły w wieku 52 lat ojciec dziecka – posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 23 lata i [...] dni, natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem zgonu, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 1 rok i [...] dni tych okresów. Organ podał, że w latach 1999 - 2004 oraz 2007 – 2008 A. S. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające zmarłemu ojcu małoletniej A. S. przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Organ dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawczyni, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy G. S. wyraziła niezadowolenie z powyższej decyzji. Wskazała na bardzo trudną sytuację bytową swojej rodziny oraz na fakt, iż A. S. był wieloletnim alkoholikiem, chorował [...], co powodowało, iż nie mógł podjąć zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 414/11, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił powyższą decyzję Prezesa ZUS na skutek skargi G. S., wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie po ww. wyroku Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], odmawiającą G. S. przyznania w drodze wyjątku renty rodzinnej dla jej małoletniej córki – A. S., po zmarłym ojcu A. S., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i podzielając zaprezentowaną w niej argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. S. wyraziła swoje niezadowolenie z powyższej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zarzucając naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie wskazała na bardzo trudną sytuację życiową jej rodziny oraz na alkoholizm ojca dziecka, który utrudniał mu podjęcie stałego zatrudnienia, podkreślając przy tym jego – i tak długi – staż ubezpieczeniowy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez A. S., zmarłego ojca małoletniej A. S., uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Artykuł 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być – co czyni organ – interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639). W orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdzono, że zmarły w dniu [...] 2009 r. A. S. był całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] stycznia 2009 r. Prezes ZUS nie wziął jednak pod uwagę faktu, iż w uzasadnieniu ww. orzeczenia, jak i w uzasadnieniu wcześniejszego orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] lipca 2009 r., stwierdzono, że zostało ono wydane po dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w okresie od 2006 r. do 2009 r. Fakt ten wyraźnie wskazuje, iż A. S. już na długo przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy miał poważne – skoro wymagały one w pewnym okresie nawet hospitalizacji – problemy zdrowotne. Zdaniem Sądu, przedstawiony argument miał wpływ na brak aktywności zawodowej A. S., a na pewno świadczy o mniejszej atrakcyjności ojca małoletniej A. S., jako pracownika, dla potencjalnych pracodawców. Prezes ZUS okoliczności tej w ogóle nie uwzględnił. Organ nie zbadał, jak długo rozwijała się choroba A. S., która po pełnym ujawnieniu spowodowała jego całkowitą niezdolność do pracy, a w konsekwencji zgon. W niniejszej sprawie – w myśl wcześniejszych rozważań Sądu odnośnie pojęcia "szczególnych okoliczności" – jest to nader istotne, bowiem stan zdrowia w sposób znaczący ograniczał i utrudniał ojcu dziecka możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania w ten sposób świadczenia w trybie zwykłym. Fakt pozostawania przez niego bez pracy może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Podkreślenia wymaga również, iż zmarły w wieku 52 lat ojciec dziecka posiadał dosyć długi staż ubezpieczeniowy (23 lata i [...] dni), co także należy wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony – art. 7 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.