I OSK 1436/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2334/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2334/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] października 1991 r., nr [...], Wojewoda Włocławski, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie przez gminę C. prawa własności nieruchomości położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1158/2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 90. Zarząd Powiatu A. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji w części dotyczącej działki oznaczonej aktualnie nr 1158/6. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2011r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia [...] października 1991 r., nr [...] w części dotyczącej działki oznaczonej aktualnie nr 1158/6, wskazując, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż działka objęta przedmiotową decyzją komunalizacyjną zabudowana była 3 budynkami: mieszkalnym, mieszkalno – użytkowym i użytkowym. Na działce oznaczonej aktualnie nr 1158/6 usytuowany jest budynek, w którym na dzień 27 maja 1990 r. znajdowało się pomieszczenie wykorzystywane na salę gimnastyczną. Organ przywołał przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączający spod komunalizacji mienie, które spełnia warunki określone w art. 5 ust. 1 tej ustawy, jeżeli służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W związku z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co uzasadnia stwierdzenie w części nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 30 września 2011 r., nr 597 utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 10 marca 2011 r., podzielając w pełni argumentację w nim zawartą. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska C. podnosząc, że Minister rozpatrując sprawę nieważności decyzji Wojewody Włocławskiego, nie przeprowadził praktycznie żadnego postępowania dowodowego na temat charakteru i sytuacji prawnej i faktycznej przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., Wskazano, że począwszy od 1946 r. budynek ten był wykorzystywany dla potrzeb Liceum Ogólnokształcącego, co miało charakter tymczasowy, pomimo tego, że budynek pełnił tę rolę przez kilkadziesiąt lat. Zasadnicza jego funkcja nie uległa jednak zmianie, nigdy nie utracił charakteru zabytkowego. Podkreślono, że budynek ten nie spełniał jakichkolwiek wymogów technicznych dla sali gimnastycznej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2334/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Gminy Miejskiej C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011r. wskazał, że dla oceny zaskarżonej decyzji administracyjnej ma znaczenie, czy mienie (aktualnie działka nr 1158/6, zabudowana budynkiem) faktycznie służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie została spełniona negatywna przesłanka komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem Sądu zarzut, że sala balowa miała być tylko tymczasowo wykorzystywana jako sala gimnastyczna nie ma znaczenia w sprawie, gdyż de facto sala ta była wykorzystywana przez Liceum Ogólnokształcące przez lat kilkadziesiąt, w tym co istotne w sprawie – w dniu 27 maja 1990 r. Odnośnie zarzutu Gminy C., iż organ powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Włocławskiego, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, gdyż sala gimnastyczna uległa spaleniu podczas pożaru w 2008 r., Sąd zgodził się z organem, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wszczęte do wyodrębnionej ewidencyjnie działki nr 1158/6, która nie została zbyta przez Gminę C. na rzecz osób trzecich. W konsekwencji uwagi skarżącej, zmierzające do powiązania pożaru budynku w 2008 r. z nieodwracalnymi skutkami decyzji komunalizacyjnej Sąd uznał za niezrozumiałe. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. skargę kasacyjną złożyła Gmina Miejska C., wnosząc o jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że na podstawie tego przepisu działka oznaczona obecnie numerem 1158/6 jako służąca wykonywaniu zadań należących do administracji rządowej nie podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia [...] października 1991 r., nr [...], ewentualnie, 3) art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędną interpretację polegająca na uznaniu, że decyzja Wojewody Włocławskiego z dnia [...] października 1991 r., nr [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzję Wojewody Włocławskiego należy rozpatrywać w kontekście przeznaczenia całej nieruchomości, która nadal jest obiektem zabytkowym. Podkreślono, że przejęcie budynku na salę gimnastyczną miało jedynie charakter tymczasowy, pomimo, że funkcję taką pełnił w istocie kilkadziesiąt lat. Dlatego też – w ocenie autora skargi kasacyjnej – nie można uznać, że budynek był niezbędny dla realizacji zadań Skarbu Państwa, a następnie Powiatu A. związanych z oświatą na poziomie szkoły średniej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Powiat A. – wniósł o jej oddalenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych, zgadzając się z argumentacją Sądu pierwszej instancji oraz podkreślając, że sala balowa faktycznie od 1946 r. była wykorzystywana jako sala gimnastyczna, w tym także w dniu 27 maja 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przede wszystkim zauważyć, że sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W tym zaś kontekście nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 11 ust. 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanową przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którymi, jeżeli inne przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, przy czym ustawodawca wprowadził wymóg wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, do czego właściwy jest wojewoda. Z treści art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż nabycie mienia ogólnonarodowego następuje z dniem 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa. Powyższe oznacza, iż skuteczność komunalizacji na podstawie tego przepisu zdeterminowana jest wystąpieniem przesłanek na dzień wskazany w tym przepisie, zaś decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy, przypisać można jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem 27 maja 1990 r. skutek prawny. Powszechnie przy tym uznaje się, że decyzja o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, iż dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności, w tym - zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - ujawniać je w księdze wieczystej. Z deklaratoryjnego charakteru decyzji o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa wyprowadzić należy wniosek, iż właściwy organ administracji, podejmujący decyzję o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, zobowiązany jest zbadać, czy spełnione zostały przesłanki pozytywne wynikające z treści art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz stwierdzić brak przesłanek negatywnych, zawartych między innymi w art. 11 tej ustawy. Ze względu na fakt, iż art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy miał na celu uregulowanie stanu prawnego określonego typu nieruchomości, to jest będących własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia w życiu ustawy, jako jedyny punkt odniesienia przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy winien być przyjmowany właśnie dzień wejścia w życie ustawy, to jest dzień 27 maja 1990 r., nie zaś dzień wydania decyzji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przy czym zakres pojęcia "służą" wykonywaniu zadań publicznych jest znacznie szerszy niż pojęcie "należące do" użytego w art. 5 ust. 1-3. Pojęcie "służy" oznacza tu bowiem pewien stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Zatem pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, wykonywaniu których faktycznie służy określone mienie. Pojęcie to oznacza bowiem stan faktyczny polegający na tym, że sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio. Nie ma przy tym znaczenia tytuł prawny do tego mienia; wystarczającą przesłanką wyłączenia z komunalizacji jest sam fakt służenia wykonywaniu zadań, o których mowa. Wobec tego "służenie wykonywaniu zadań publicznych", o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy jest stanem faktycznym w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do korzystania z mienia oraz charakter korzystania (stałe lub przejściowe). W związku z powyższym stwierdzić należy, że przepis art. 11 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest przepisem zawierającym wyjątki od zasady, zgodnie z którą mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, stało się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin, a zatem jego rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna. Oznacza to, że ocena, czy dana nieruchomość służyła wykonywaniu konkretnych zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej winna być dokonana według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, to jest na dzień 27 maja 1990 r. zarówno w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i późniejszym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie może, więc mieć znaczenia w sprawie faktyczny sposób wykorzystywania tego mienia w dacie wydawania decyzji nadzorczej. W niniejszej sprawie uznać należy, iż organ administracyjny, a za nim Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustaliły, że nieruchomość aktualnie oznaczona jako działka nr 1158/6 w dacie 27 maja 1990 r. służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej – była wykorzystywana przez Liceum Ogólnokształcące jako sala gimnastyczna. A skoro tak, to zasadnym jest stwierdzenie, że Gmina Miejska C. nie nabyła prawa własności działki nr 1158/6 z dniem 27 maja 1990 r. Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 11 ust. 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw i nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.