II OSK 1415/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1993/11 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od S. B. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1993/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r., w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Konsula RP w W. z dnia [...] października 2010 r.. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania S. B., uchylił decyzję Konsula RP w W. z dnia [...] października 2010 r. i umorzył postępowanie nadzorcze w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że powołaną decyzją Konsul RP w W. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku S.B. o unieważnienie dokumentu paszportowego wydanego po [...] grudnia 1981 r. na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego MO o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy polskiej i unieważnienia - anulowania wpisu "z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy polskiej". Ustawa o dokumentach paszportowych określa formę rozstrzygania w sprawie unieważniania dokumentów paszportowych w art. 39 ust. 1 stwierdzając, iż unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego następuje w drodze decyzji. Bezsporną pozostaje właściwość Konsula RP w W. do rozpatrzenia wniosku S. B. o unieważnienie dokumentu paszportowego. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych stanowi, iż paszporty i paszporty tymczasowe w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia wojewoda właściwy ze względu na miejsce stałego pobytu osoby ubiegającej się o dokument paszportowy, a w razie braku takiego miejsca - według ostatniego miejsca stałego pobytu tej osoby, a za granicą - konsul. Ponieważ S. B. na stałe zamieszkuje w Stanach Zjednoczonych Ameryki organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o unieważnienie paszportu jest Konsul RP w W.. Paszport skarżącego wydany w dniu [...] listopada 1983 r. przez Naczelnika Wydziału Paszportów KW MO w C. utracił ważność [...] listopada 1985 r. dlatego postępowanie w sprawie unieważnienia tego dokumentu jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Brak jest również podstaw do dokonywania jakichkolwiek zmian, w tym unieważnienia - anulowania wpisu "z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy polskiej", w nieważnym paszporcie. Wszelkie wpisy dokonane w książeczce paszportowej straciły ważność z dniem utraty ważności paszportu, tak więc nie mogą być ponownie unieważniane. Niezbędną przesłanką do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie unieważnieniu dokumentu paszportowego jest fakt pozostawania tego dokumentu w obiegu prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. S.B. wniósł o jej uchylenie wskazując, że opuszczenie granic Polski i emigracja wymuszona była wskutek represji i szykan, a także groźby kierowanej przez funkcjonariuszy SB i MO. W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Konsula RP w W. z dnia [...] października 2010 r. Sąd podkreślił, że paszport, którego skarżący domaga się unieważnienia, wydany został w dniu [...] listopada 1983 r. z terminem ważności na dwa lata, dlatego utracił on ważność w dniu [...] listopada 1985 r. Obecnie paszport ten nie istnieje w obiegu prawnym. Istniał on jednak i wywoływał skutki prawne w okresie od dnia [...] listopada 1983 r. do dnia [...] listopada 1985 r., dlatego może być przedmiotem oceny legalności dokonywanej w trybie art. 156 i nast. k.p.a., ponieważ we wskazanym trybie dokonuje się oceny prawnej, czy kwestionowany akt jest dotknięty wadą prawną - określoną w art. 156 § 1 k.p.a. - od chwili jego wydania, a nie w chwili dokonywania tej oceny. W przypadku ustalenia zaistnienia wady prawnej określonej w art. 156 § 1 k.p.a., taki akt uznawany jest za nieważny od chwili jego wydania, co w niniejszej sprawie może mieć znaczenie dla oceny legalności bytu prawnego kwestionowanego dokumentu paszportowego w okresie, gdy wywoływał on skutki prawne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji błędnie organ odwoławczy zastosował w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ wbrew ocenie tego organu postępowanie z wniosku skarżącego o ocenę legalności dokumentu paszportowego wydanego w dniu [...] listopada 1983 r. nie jest bezprzedmiotowe. Oznacza to naruszenie przez organ odwoławczy powołanego art. 105 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro przez błędne jego zastosowanie organ ten uchylił się od merytorycznej oceny legalności kwestionowanego dokumentu paszportowego. Błędnie również organy orzekające obu instancji wskazały na właściwość stosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych. Z art. 38 ust. 1 powołanej ustawy wynika bowiem, że dokument paszportowy podlega unieważnieniu na wniosek sądu prowadzącego przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego postępowanie w sprawie karnej lub postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe, postępowanie w sprawie nieletniego lub prowadzącego postępowanie cywilne, a także na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego; jak również dokument paszportowy podlega unieważnieniu w przypadku, gdy został wydany z naruszeniem przepisów ustawy. Unieważnienie paszportu w procedurze określonej tą ustawą może zatem nastąpić jedynie w przypadku określonym w powołanym art. 38 ustawy o dokumentach paszportowych. Tymczasem skarżący domaga się uznania paszportu za nieważny z odmiennych przyczyn wobec wskazanych w powołanym art. 38, ze względu bowiem na okoliczności nie wynikające z obecnie obowiązującej ustawy o dokumentach paszportowych. Skarżący kwestionuje dopuszczalność wydania paszportu o takim kształcie jego skutków prawnych i wpisów w nim umieszczonych, które w jego ocenie są sprzeczne z ówcześnie obowiązującą ustawą z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach (Dz.U. z 1967 r. Nr 17, poz. 81, ze zm.), na podstawie której wydano ten paszport. W takiej sytuacji, do rozpatrzenia wniosku skarżącego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, a w szczególności art. 38 ust. 1 pkt 2 dotyczący paszportów wydanych na podstawie tej ustawy, lecz przepisy art. 156 i nast. k.p.a., i dlatego właściwość organu do rozpatrzenia tego wniosku należy ustalić na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych (poprzednio Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji) zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. przez: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 i 157 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż paszport pozostający w obiegu prawnym w okresie od dnia [...] listopada 1983 r. do dnia [...] listopada 1985 r., może podlegać ocenie legalności dokonywanej w trybie art. 156 i nast. k.p.a., a także poprzez stwierdzenie, iż właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy będzie organ ustalony w oparciu o art. 157 § 1 k.p.a., podczas gdy tryb stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie decyzji administracyjnych, a wydanie paszportu stanowi czynność materialno-techniczną, a data jego ważności upłynęła, co uniemożliwiałoby jego unieważnienie w jedynie dopuszczalnym trybie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz,U. Nr 143, poz. 1027, ze zm.); 2) błędną wykładnię art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy błędnie ocenił, iż postępowanie z wniosku skarżącego o ocenę legalności dokumentu paszportowego wydanego w dniu 8 listopada 1983 r. jest bezprzedmiotowe, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych oraz w związku z art. 156 § 1 k.p.a. doprowadziłaby Sąd do wniosku o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego wnioskiem Strony (Skarżącego); 3) błędną wykładnię art. 38 ust. 1 ustawy, z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych poprzez uznanie, iż do rozpatrzenia wniosku Skarżącego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, a w szczególności jej art. 38 ust. 1 pkt 2, lecz przepisy art. 156 i następne k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 38 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych doprowadziłaby Sąd do uznania, że przepis ten stanowi wyłączną podstawę prawną do unieważnienia dokumentu paszportowego; 4) stwierdzenie, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (aktualnie Ministra Spraw Wewnętrznych) z dnia 16 grudnia 2010 r., narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy decyzja ta została wydana w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego i przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa proceduralnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S. B. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie procesowym datowanym na dzień 8 listopada 2013 r. S. B. wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawierała uzasadnione podstawy. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji przyjął, że w oparciu o nieprecyzyjne sformułowania zawarte w ustawach o dokumentach paszportowych można przyjąć, iż paszporty wydawane są w następstwie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie z całą stanowczością stanowiska takiego nie podziela. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sposób jednolity przyjmuje się, że wydanie paszportu, a tym samym również ewentualne wpisy w tym dokumencie, stanowią czynność materialno-techniczną. Dokument paszportowy stwierdza jedynie uprawnienie obywatela do przekroczenia granicy, a więc jest czynnością organu administracji publicznej stwierdzająca uprawnienie wynikające z przepisów ustawy o dokumentach paszportowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 485/05, LEX nr 203697). W świetle zapisów ustawy o paszportach z 17 czerwca 1959 r. "każdy obywatel ma prawo otrzymać paszport, jeżeli przedłoży wymagane dokumenty oraz uiści należną opłatę". Uprawnienie do uzyskania paszportu powstawało zatem z mocy prawa i nie wymagało konkretyzacji w drodze wydania decyzji administracyjnej. Czynność materialno techniczna podlega jednak wzruszeniu tylko w trybach przewidzianych ustawą o dokumentach paszportowych. Podkreślić bowiem należy, że możliwość stosowania nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności o którym mowa w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnych. Tego typu orzeczeniem z całą pewnością nie jest jednak wydanie dokumentu paszportowego. Podzielić przy tym należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wbrew ocenie organu administracji publicznej II instancji postępowanie z wniosku o unieważnienie wpisu w paszporcie nie było bezprzedmiotowe. Podkreślić trzeba, że przedmiotowy dokument pozostawał w obrocie prawnym. Kontrola takiej czynności musi jednak opierać się o normy materialne zawarte w przepisach ustaw regulujących kwestie wydawania tego rodzaju dokumentów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.