I OSK 993/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1290/12 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1290/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A. F., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi przyznał A. F. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w okresie 1 października 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w wysokości 100 zł miesięcznie. W ocenie organu sytuacja życiowa i materialna strony uzasadniała przyznanie pomocy finansowej. Następnie decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] listopada 2011 r. Organ ustalił, że dochód strony stanowił dodatek mieszkaniowy w wysokości 175,67 zł przyznany na okres sierpień 2011 – styczeń 2012 r. W toku postępowania ustalono, że w dniu 24 lutego 2011 r. A. F. został właścicielem mieszkania przy ul. [...] jako spadkobierca zmarłej w dniu 22 czerwca 2010 r. matki K. M. W dacie wydania decyzji przyznającej zasiłek celowy A. F. nie kwalifikował się zatem do przyznania przedmiotowego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji A. F. powołał się na trudną sytuację materialną i życiową. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że A. F. posiadając majątek w postaci odziedziczonego mieszkania, przy jego odpowiednim wykorzystaniu ma możliwość we własnym zakresie wyjścia z trudnej sytuacji. Dodatkowym źródłem dochodu może bowiem uczynić czynsz z tytułu wynajmu tego mieszkania. Organ dodał, że decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki jedynie od chwili jej wydania. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ocenił sytuację strony, uznając, że nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej i zaistniały przesłanki z art. 106 ust. 5 ustawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. F., zwracając się o wnikliwe rozpatrzenie sprawy w obliczu braku stałego dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej służy eliminacji lub zmianie decyzji ostatecznej i jest normą lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 u.p.s. Co więcej, każda z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy tych podstaw są rozłączne. Sąd I instancji podkreślił, że sama zasada co do możliwości weryfikacji na jego podstawie decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej nie budzi wątpliwości, bowiem każda zmiana sytuacji materialnej czy osobistej może powodować zmianę lub uchylenie decyzji i to niezależnie od kwestii nienależnego świadczenia. Pamiętać jednak należy o specyfice tego przepisu. Ma on bowiem zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Wszelkie zmiany sytuacji występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego, winny zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie. Nadto decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., która zmieniając lub uchylając pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. czy art. 161 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym, stąd też decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., która jako lex specialis zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń, ma również charakter decyzji konstytutywnej. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 u.p.s. wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 u.p.s. Brak jest zatem podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Zdaniem Sądu I instancji wydanie przez organ decyzji konstytutywnej oznacza, że kształtuje ona nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Skoro zatem taka decyzja wywołuje skutki ex nunc, to znajdzie ona zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki np. decyzji na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. A contrario, tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z art. 106 ust. 5 u.p.s. nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, takiej, której skutki zostały już skonsumowane. Tym samym, wydając decyzję w tym trybie, organ nie może wyeliminować decyzji przyznającej świadczenie za okres poprzedzający jej wydanie. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu ustatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Wzmocnieniem powyższego stanowiska jest też sam charakter przedmiotowego świadczenia, jakim jest zasiłek celowy. Świadczenie to, jak wskazuje art. 39 u.p.s. jest rodzajem pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. W świetle powyższego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja nie mogły się ostać w obrocie prawnym. O ile art. 12 u.p.s. faktycznie zawiera regulację, której ratio legis sprowadza się do udzielenia wsparcia w ramach pomocy społecznej osobom tej pomocy potrzebującym, o tyle zastosowany przez organy administracji tryb wzruszenia decyzji ostatecznej uznano za nieprawidłowy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 163 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może wywierać skutek wsteczny od daty zaistnienia przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie. Aprobata poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji może natomiast prowadzić do utrwalenia się niewłaściwej, sprzecznej z celami ustawy o pomocy społecznej praktyki stosowania przepisu art. 106 ust. 5 powołanej ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku w części obejmującej wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi poddane zostały decyzje wydane w oparciu m. in. o art. 163 w zw. z art. 106 ust. 5 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl zastosowanego w sprawie art. 106 ust 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodnie z powołanym w decyzji art. 12 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował wskazane przepisy, trafnie uznając, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis w stosunku do art. 163 k.p.a., oraz wskazując, że analizowany przepis ma zastosowanie w przypadkach zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Trafnie też Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie uchylenie decyzji przyznającej świadczenie na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej było wadliwe, ponieważ okoliczności, które organ uznał za przesłanki uchylenia (dysproporcja w dochodach, m. in. związana z uzyskaniem spadku) miały miejsce przed wydaniem decyzji ustalającej prawo do zasiłku, i zostały ujawnione po jej wydaniu. W tej sytuacji, należało wznowić postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi który wydał decyzję. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji trafnie uznał wadliwość zastosowanego trybu wzruszenia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pieniężne, i w konsekwencji prawidłowo, na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Nie sposób zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 163 k.p.a. i w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Należy przypomnieć, że skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie zaaprobowało rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a wniosło o jego zmianę w części obejmującej wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę prawną dotyczącą charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Ustosunkowując się do tej kwestii, przypomnieć należy, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 P.p.s.a.) oraz rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 P.p.s.a). Rolą sądu administracyjnego jest ocena legalności zaskarżonego aktu w świetle prawidłowo ustalonych: stanu prawnego i ustaleń faktycznych (art. 144 § 4 P.p.s.a.). Powyższe wiąże się z obowiązkiem sądu przeprowadzenia interpretacji zastosowanych przepisów zgodnie z regułami wykładni i sprawdzenie, czy zostały prawidłowo zastosowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 przywołanej ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151). Wobec powyższego przyjąć należy, że zmiana (uchylenie) decyzji, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co do zasady dopuszczalna jest dopiero po wejściu do obrotu prawnego decyzji modyfikującej decyzję pierwotną. Nie można jednak wykluczyć, że decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12). W powyższym kontekście, należy wskazać, że Sąd I instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, oceniał zaskarżaną decyzję właśnie w świetle określonych ustaleń faktycznych i prawnych tej sprawy, wypowiadając się co do prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania i aktu subsumcji. Istotnym elementem stanu faktycznego, wpływającym na uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, był fakt, że uchylona przez organ I instancji decyzja przyznająca stronie świadczenie pieniężne, była w całości zrealizowana. Sąd I instancji przyjął, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może znaleźć zastosowanie w sytuacjach, kiedy weryfikowana decyzja wywołuje w dalszym ciągu skutki prawne, tj. np. kiedy beneficjent korzysta z przyznanych mu uprawnień. Innymi słowy, stanowisko Sądu I instancji należało odczytać w ten sposób, że wywołanie skutków wstecz możliwe jest jedynie, gdy decyzja przyznająca świadczenie obowiązuje i wywołuje skutki w chwili jej weryfikacji. Natomiast że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie znajduje zastosowania do weryfikacji decyzji już zrealizowanej, tj. której skutki zostały skonsumowane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonując oceny prawnej nie zakwestionował, wbrew temu co uważa Kolegium, możliwości wywołania decyzją konstytutywną skutków z mocą wsteczną – ex tunc. Całość rozważań miała na celu wykazanie, że organ wadliwie wydał decyzję w oparciu o art. 106 ust 5 ustawy o pomocy społecznej. Z dokonanej oceny prawnej wynika, że zastosowany tryb weryfikacji ostatecznej decyzji konstytutywnej udzielającej zasiłku w sytuacji, kiedy przesłanka konieczna do zastosowania weryfikacji zaistniała jeszcze przed wydaniem decyzji ustalającej zasiłek i decyzja ta została już wykonana (pobranie zasiłku za wskazany okres), nie powinien mieć zastosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanym przypadku stan faktyczny sprawy (wykonanie decyzji) zdeterminował moment wystąpienia skutku decyzji konstytutywnej jedynie w przyszłości. Mając powyższe na uwadze, wobec zarzutu skargi kasacyjnej odnoszącego się do naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 163 k.p.a. i w zw. z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowany wyrok jest prawidłowy, bowiem wadliwość podjęcia decyzji w nieodpowiednim trybie została klarownie i zrozumiale przez Sąd I instancji wykazana i uzasadniona. Odnosząc się natomiast do zawartej w wyroku oceny prawnej, stwierdzić należy, że Sąd I instancji mógł dokonać prezentacji swoich poglądów w sposób bardziej przejrzysty, jednak wywody Sądu nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Uwzględniając przedstawione wyżej uwagi oraz stan faktyczny i prawny sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.