II SA/Ol 1028/11

Dnia 14 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za działki - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż ostateczną decyzją z dnia "[...]" 2010r. Wójt Gminy, po uwzględnieniu wniosku A. K., zatwierdził podział nieruchomości położonej w N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]’ z mapy 2 o powierzchni 1,51 ha. Na skutek podziału wydzielono działki przeznaczone pod drogi: nr "[...]" o pow. 0,0704 ha, nr "[...]" o pow. 0,0540 ha, nr "[...]" o pow. 0,0849 ha oraz "[...]" o pow. 0,1112 ha. Wnioskiem z dnia 4 maja 2011r. A. K. zwróciła się do Starosty o ustalenie, w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za działki przejęte pod drogi. Decyzją z dnia "[...]"r. Starosta ustalił na rzecz A. K. odszkodowanie w wysokości 40.370,00 zł za działki gruntu przeznaczone pod drogi: nr "[...]’ o pow. 0,0704 ha, nr "[...]" o pow. 0,0540 ha, nr "[...]" o pow. 0,0849 ha oraz "[...]" o pow. 0,1112 ha. Organ wskazał, że przeszły one z mocy prawa na własność Gminy z dniem 10 marca 2010r., tj. z dniem ustatecznienia decyzji zatwierdzającej podział. Powyższe ustalono w oparciu o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, dotyczącego fragmentu wsi N., dla działki nr "[...]". Zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały nr "[...]" Rady Gminy z dnia 6 października 2008r., stanowiącym integralną część uchwały, przedmiotowe drogi przeznaczone są pod drogi dojazdowe. W myśl zaś § 2 uchwały, ilekroć mowa jest o drodze, należy przez to rozumieć drogę publiczną. Podniesiono, iż w tej sytuacji, w myśl art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, dotychczasowej właścicielce nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielką a Gminą. W związku z brakiem uzgodnienia wysokości odszkodowanie ustala się je i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, a ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Ponadto w myśl art. 134 ust. 1 powołanej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Wskazano, że dla potrzeb przedmiotowego postępowania rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 09.09.2011r. ustalił wartość rynkową nieruchomości według stanu z dnia 23.02.2010 r. i cen z dnia wyceny na kwotę 40.370 zł. W ocenie Starosty sporządzony operat został wykonany zgodnie z przepisami prawa oraz normą zawodową rzeczoznawców majątkowych i mógł stanowić dowód w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. K. oraz Gmina. A. K. zarzuciła, że ustalone odszkodowanie nie odpowiada wartości rynkowej gruntu, który został jej odjęty z mocy prawa i tym samym nie jest odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP. Podniosła, że ustalone przez ten sam organ odszkodowanie blisko dwa lata wcześniej, oparte o wycenę tego samego rzeczoznawcy majątkowego, dotyczące gruntów tej samej wsi N., wynosiło ok. 20 zł/m2. Odwołująca wyraziła niezrozumienie dlaczego wartość gruntów odbieranych na cele publiczne nagle tak drastycznie spadła. W ocenie strony organ I instancji powinien przeprowadzić ponowną wycenę z uwzględnieniem sprzedaży działek podobnych do wycenianych, tj. z uwzględnieniem transakcji ze wsi N. i ewentualnie miejscowości przyległej. Stwierdziła, że Starosta posiada, na podstawie prowadzonej ewidencji gruntów, z urzędu wiedzę dotyczącą transakcji sprzedaży i transakcje te winien udostępnić rzeczoznawcy majątkowemu, aby ten mógł ustalić wartość, odpowiadającą słusznemu odszkodowaniu. Strona podała, że znane są jej transakcje sprzedaży w okresie przyjętym do wyceny (2 lat) z terenu wsi N. (działki nr "[...]") oraz z przyległego K. Okoliczność ta, jak zauważyła, przeczy tezie o braku transakcji z terenu wsi N. i podważa zgodność operatu z prawem. Wójt Gminy nie zgodził się z ustaleniem o przejściu przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa na własność gminy. Zarzucił Staroście błędną wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia 6 października 2008r. Nr "[...]". Podniesiono, że zgodnie z § 2 uchwały ilekroć jest mowa o drodze, a nie o drodze dojazdowej, należy przez to rozumieć drogę publiczną. Oznaczenie w tekście planu jako droga dojazdowa nie rozstrzyga zatem o jej charakterze jako publicznej lub innej. Ponadto podkreślono, iż w decyzji podziałowej nie zawarto w podstawie prawnej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony odwołującej nie nastąpił zatem skutek w postaci przeniesienia prawa własności i należy spodziewać się odmowy takiego wpisu w księdze wieczystej. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia "[...]"r., Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki gruntu. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki te, stosownie do art. 98 ust. 3 tej ustawy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalono w związku z tym, że ostateczna decyzja podziałowa z dnia "[...]" r. została wydana na podstawie art. 93 ust. 1, 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporne działki gruntu nr: "[...]" zostały wydzielone pod drogi, natomiast pozostałe działki to działki budowlane. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz miejscowości N., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr "[...]" z dnia 28 kwietnia 2003 r. i nr "[...]" z dnia 6 października 2008 r., nieruchomość będąca przedmiotem podziału posiada przeznaczenie podstawowe jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, symbol w planie 22MN i 1MN. Pismem z dnia 7 marca 2011 r., Nr "[...]", skierowanym do A. K. Wójt Gminy wyjaśnił, że działki nr: "[...]’ stanowią lokalne drogi dojazdowe. Zgodnie z aktualnym stanem księgi wieczystej z dnia 3 listopada 2011 r. nr "[...]" prowadzonej dla tej nieruchomości, działki nr: "[...]", położone w obrębie N. nadal stanowią własność Pani A. K. Następnie, powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa organ II instancji stwierdził, iż uprawnienie odszkodowawcze ma charakter akcesoryjny wobec odebrania praw podmiotom dzielonej nieruchomości. Uprawnienie to nie jest więc samodzielnym prawem, lecz pozostaje w związku zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania praw do wydzielonej pod drogę publiczną działki gruntu, dlatego też charakter tego uprawnienia należy oceniać przez pryzmat prawnego charakteru odebrania praw do działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną przy podziale nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego kwestia przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa, na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawę do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy. Organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do odjęcia prawa własności wskazanych działek, a więc nie doszło de facto do swoistego wywłaszczenia. Działki te stanowią nadal własność A. K. i w związku z tym nie ma podstaw prawnych do ustalenia za nie odszkodowania. A. K. nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zarzuciła, że okoliczność braku wpisu jako właściciela Gminy w księdze wieczystej nie może mieć znaczenia dla ustalenia odszkodowania. Wskazała, że w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości mowa jest o przejściu działek z mocy prawa na własność gminy, a nie wobec ich odłączenia z księgi wieczystej dotychczasowego właściciela. Podniosła, że to fakt ustatecznienia się decyzji podziałowej przesądza o prawie własności działek wydzielonych pod drogi, gdyż z tym dniem stają się one własnością gminy. Od tej też chwili poprzedniemu właścicielowi przysługuje za nie odszkodowanie. Skarżąca zauważyła, że nie jest uprawniona do wnioskowania o dokonanie stosownego wpisu w księdze wieczystej, gdyż jest to obowiązkiem organu. Zaznaczyła, że wpis w księdze wieczystej jest tylko czynnością techniczną a nie kształtującą prawa. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2010r., sygn. akt II SA/Kr 799/10, cytując, iż "przejście własności z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa w ściśle określonej chwili, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i jako taki ma charakter jedynie deklaratoryjny". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że decyzja podziałowa wydana została w trybie art. 93 ust. 1 i 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporne działki stanowią lokalne drogi dojazdowe. W tej sytuacji podział działek skarżącej nie nastąpił w trybie przepisów art. 98 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Sąd może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przy czym Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę nie podziela stanowiska organu odwoławczego, aby orzekanie w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., powoływanej tez w skrócie jako: u.g.n.), było uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do tych działek w księdze wieczystej. Rację ma skarżąca, że treść przytoczonego przez organ II instancji art. 98 ust. 1 omawianej ustawy określa przesłanki i moment nabycia przez gminę z mocy prawa własności wydzielonych działek pod drogi publiczne. Ustawodawca precyzuje, że muszą to być działki wydzielone pod drogi publiczne, a przejście prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna. Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 129 ust. 5 pkt 1 tej ustawy Starosta wydaje decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3. Z unormowań tych wynika w sposób bezsporny, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Organ musi samodzielnie ustalić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu. Pozytywne ustalenie w tym zakresie uzasadnia i warunkuje przyznanie odszkodowania, o którym wspomina art. 98 ust. 3. Podkreślić należy, że dla przejścia prawa własności, nie jest konieczne ujawnienie tego stanu w księdze wieczystej. Wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz.1361 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Zaś w myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem mamy tutaj do czynienia jedynie z domniemaniem, które stosownie do art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy może zostać w każdym momencie obalone poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. A więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w takich sytuacjach upada. Reasumując wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Wojewoda pominął, iż zgodnie z brzmieniem art. 98 ust. 2 to właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej prawa gminy. Nie można zatem wnioskodawcy zarzucać, że nadal figuruje w księdze wieczystej jako właściciel i uzależniać od tego ustalenia odszkodowania. Organy orzekające, jako właściwe do ustalenia odszkodowania, obowiązane były we własnym zakresie zbadać spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., warunkujących wypłatę żądanego odszkodowania. Pomimo błędnego stanowiska organu odwoławczego co do znaczenia ujawnienia prawa własności gminy w księdze wieczystej, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ II instancji, jak wynika z podniesionych w decyzji argumentów, zweryfikował bowiem zasadność odwołania Gminy, która to strona zaprzeczała, aby doszło do przejścia własności przedmiotowych działek na jej rzecz. Wojewoda ustalił mianowicie, że teren objęty podziałem, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, znajdował się w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a objęte wnioskiem działki nr: "[...]" stanowią lokalne drogi dojazdowe. Konkludując organ II instancji uznał, że nie doszło do odjęcia prawa własności tych działek i nadal stanowią one własność A. K. Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy potwierdziła prawidłowość tych ustaleń i zasadność postawionego wniosku. Jak już wyjaśniono powyżej, zasadniczą przesłanką ustalenia odszkodowania jest spełnienie warunku określonego w ust. 1 art. 98, a dotyczącego nabycia przez gminę z mocy tego przepisu prawa własności działki, za którą ma być ustalone odszkodowanie. Powyższe następuje w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, zostanie wydzielona działka pod drogę publiczną. W literaturze przedmiotu, jak i judykaturze bezspornym jest, iż treść znaczeniową użytego w komentowanym przepisie wyrażenia "droga publiczna" określa ustawa z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 wskazanej ustawy). Stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Jednocześnie przepis art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W świetle zatem przytoczonych unormowań, a w szczególności ze względu na dokonane przez ustawodawcę rozróżnienie dróg publicznych i pozostałych (dróg wewnętrznych) nie powinno ulegać wątpliwości, że reżimem prawnym art. 98 ust. 1 u.g.n. objęte zostały wyłącznie drogi publiczne (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz, wyd. II LexisNexis, W-wa 2007). Przy czym, co zaznaczyć należy, w komentowanym przepisie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o drogach publicznych, każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 cyt. ustawy). Zatem przepis art. 98 ust. 1 należy odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o tereny, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne, co wynikać powinno z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.g.n.). Reasumując, tylko wydzielenie – na skutek zatwierdzonego podziału - działki gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych – może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę na własność z mocy prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005r. sygn. akt I SA/Wa 2128/04 LEX nr 198961). Oznacza to zarazem, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia działek gruntu pod inne drogi, np. wewnętrzne, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział została wydana w dniu "[...]" a więc już w czasie obowiązywania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. Nr 6,poz.70), w którym ustawodawca przewidział odszkodowanie wyłącznie za grunt wydzielony pod drogę publiczną. Podział został dokonany na wniosek właścicielki. Decyzja podziałowa jest zgodna z, obowiązującym w dacie podziału, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku na obszarze objętym podziałem nie zaprojektowano drogi gminnej ani innej kategorii dróg publicznych. Zatem nie istniała potrzeba wydzielenia działki pod taką drogę. Wprawdzie w słowniczku podjętej uchwały lokalny prawodawca zawarł w § 2 rozumienie podstawowych określeń stosowanych w niniejszej uchwale i w pkt 20 zdefiniował, że ilekroć jest mowa o drodze to należy przez to rozumieć drogę publiczną, to jednak zgodnie ze szczegółowym zapisem planu wydzielone drogi na analizowanym obszarze mają stanowić drogę dojazdową. Zatem zarówno w literalnym, jak i funkcjonalnym ujęciu sporne działki nr: "[...]" stanowią jedynie drogi wewnętrzne, które mają zapewnić dostęp do drogi publicznej wszystkim wydzielonym w wyniku zatwierdzonego podziału działkom. W takiej sytuacji nieruchomości te nie mogły stać się własnością Gminy na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., a w związku z tym prawidłowo organ II instancji ustalił, że nie należy się za nie skarżącej odszkodowanie i odmówił jego ustalenia. Zgodnie z art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje tylko za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Zatem do prawidłowego orzeczenia o przedmiotowym odszkodowaniu konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową. W rozpoznawanej sprawie ta druga przesłanka nie została spełniona. Działanie reformatoryjne organu odwoławczego miało oparcie w art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które obligują organ II instancji do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i uchylenia decyzji organu I instancji w razie dostrzeżonych uchybień oraz orzeczenia co do istoty sprawy. Jednocześnie, wobec wniesienia odwołań przez obie strony o spornych interesach, organ II instancji nie był związany zakazem orzekania na niekorzyść skarżącej, o czym stanowi art. 139 Kpa. Z powyższych względów skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.