I SA/Wa 2268/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2011 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę T. m.in. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. M. W. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Wnioskodawca wskazał na działki nr [...], [...] i [...] podnosząc, iż prawo własności do ww. działek wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1997 r. Ponadto M. W. podkreślił, iż o tym, że działki stanowią nadal jego własność świadczy toczące się, a będące na ukończeniu, postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W tym miejscu wnioskodawca wskazał na postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...], w którym Sąd postanowił udzielić zabezpieczenia roszczenia M. W. w sprawie przeciwko Skarbowi Państwa-Prezydentowi Miasta R., poprzez nakazanie wpisania w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu. Ponadto, w ww. wniosku M. W. przedstawił zarzuty dotyczące postępowania komunalizacyjnego. Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę T. z mocy prawa nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...]. W konsekwencji, M. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł, iż Minister Skarbu Państwa oparł swoje stanowisko tylko na podstawie dokumentów z ewidencji gruntów i księgi wieczystej. Ponadto skarżący podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie organ orzekający winien początkowo rozpatrzyć sprawę i ewentualnie w decyzji podnieść kwestię dotyczącą strony. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem organ rozpatrujący wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wnioskodawca posiada legitymację prawną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do występowania z takim wnioskiem, a w razie stwierdzenia, iż wnioskodawca legitymacji takowej nie posiada winien na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie. Innymi słowy fakt uznania przez organ, iż strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1082/09, LEX nr 594881). Dalej Minister wskazał, iż legitymację strony określają przepisy prawa, a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Interes prawny, który wpływa na nadanie przymiotu strony musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, a nie ewentualny oraz znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego, a potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Norma prawa materialnego stanowiąca podstawę interesu prawnego powinna być przy tym normą dającą się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić. W tym miejscu Minister przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 roku, sygn. akt I SA 3153/01. Minister podniósł, iż przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010r., była komunalizacja mienia Skarbu Państwa. Podstawą prawną tej decyzji był art. 60 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten pozwala na skomunalizowanie mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego przejmującej instytucję lub państwową jednostkę organizacyjną władającą mieniem, a zatem posiadającą do mienia Skarbu Państwa określony tytuł prawny. Wobec tego tylko podmiot legitymujący się takim tytułem jest stroną postępowania komunalizacyjnego i służą mu wszystkie uprawnienia wynikające z takiego statusu procesowego, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2003 r., sygn. akt I SA 96/02, LEX nr 149517). Organ zaznaczył, iż stroną w powyższym postępowaniu jest Skarb Państwa i Gmina T. W konsekwencji powyższego, oraz uwzględniając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy uznał, iż M. W. nie może być stroną w przedmiotowej sprawie, gdyż nie ma przepisu prawa materialnego, który dawałby takie uprawnienie, aby uczestniczyć w postępowaniu o przekazanie mienia w trybie art. 60 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż prowadzenie postępowania na drodze cywilnej nie jest równoznaczne z nabyciem prawa własności, czy jakiegokolwiek innego prawa do spornej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł M. W. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2011 r. i z dnia [...] czerwca 2011 r.; 2) stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę T. z mocy prawa nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...]; 3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację zaprezentowaną we wniosku z dnia 14 kwietnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Skarżący przedstawił argumenty przemawiające, w jego ocenie, za nieprawidłowością dokonanej komunalizacji. M. W. podniósł, iż decyzja komunalizacyjna obejmuje działki położone w B., objęte jedną księgą wieczystą, które mają stanowić ciąg drogi publicznej gminnej nr [...] relacji [...] - ul. [...]. Numer tej drodze nadano Rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Skarżący podniósł, iż nadanie drodze numeru jako drogi publicznej nie tworzy takiego stanu, a ma tylko charakter porządkowy. Ponadto zaznaczył, iż obecna ulica [...] nie jest drogą publiczną i nie była drogą publiczną, a tylko drogą wewnętrzną. M. W. podkreślił, iż obowiązek rozpoznania sprawy w przedmiocie nabycia przez Skarb Państwa własności spornych gruntów na zasadzie art. 60 ustawy o reformie administracji wymaga konieczności wykazania, że do końca 1998 r. przedmiotowa droga publiczna została wybudowana, oraz uznana uchwałą odpowiedniej rady za drogę publiczną. Tak więc, zdaniem skarżącego, organ powinien w pierwszej kolejności rozpatrzyć merytorycznie jego wniosek, czyli rozstrzygnąć czy doszło do naruszenia prawa materialnego, a dopiero w razie negatywnego w tym zakresie rozstrzygnięcia może odmówić prawa strony w postępowaniu. M. W. ponownie zaznaczył, iż w związku z procesem o uzgodnienie treści księgi wieczystej Sąd Rejonowy w R. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...] zabezpieczył jego powództwo i dokonał wpisu ostrzeżenia o tym procesie do obecnej księgi wieczystej Prezydenta Miasta R. Zdaniem skarżącego, z tego powodu na - zasadzie art. 28 k.p.a. - powinien być stroną w niniejszym postępowaniu, które powinno być rozpoznane z uwzględnieniem art. 6, 7, 10 i 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza bowiem badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przeszkody do jego prowadzenia mogą mieć charakter przedmiotowy albo podmiotowy. Do tych ostatnich należy m.in. brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. Fakt uznania przez organ, iż strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a więc w tym przypadku oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania komunalizacyjnego. Tak więc, nie jest trafny zarzut skargi pominięcia przez organ administracji analizy przesłanek nieważnościowych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem dwuetapowym, w którym, na pierwszym etapie, podejmuje się rozstrzygnięcie co do wszczęcia (lub odmowy wszczęcia) tego postępowania, a na etapie drugim bada się przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji, rolą Sądu w niniejszej sprawie była ocena, czy organy administracji prawidłowo uznały, że M. W. nie był osobą uprawnioną do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Przedmiotem decyzji, o której wzruszenie wystąpił skarżący, była komunalizacja mienia Skarbu Państwa. Podstawą prawną tej decyzji był art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ust. 1 tego przepisu pozwala na skomunalizowanie mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego przejmującej instytucję lub państwową jednostkę organizacyjną władającą mieniem, a zatem posiadającą do mienia Skarbu Państwa określony tytuł prawny. Wobec tego tylko podmiot legitymujący się tytułem mieszczącym się w pojęciu mienie (jak wskazywał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn. akt III RN 206/01) jest stroną postępowania komunalizacyjnego i służą mu wszystkie uprawnienia wynikające z takiego statusu procesowego. Organy administracji uznały, iż stroną postępowania zwykłego, w wyniku którego zapadła decyzja Wojewody [...], był Skarb Państwa i Gmina T., tak więc tylko wniosek takiego podmiotu, może spowodować wszczęcie postępowania. Podmiot niespełniający przesłanek wymienionych w art. 60 ust. 1 nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie będąc jego stroną. Stanowisko powyższe Sąd popiera. W tej kwestii podkreślenia ponownie wymaga, iż w sytuacji gdy podmiot (w sprawie niniejszej M. W.) uważa, że mienie nie podlega komunalizacji, może skutecznie jej przeszkodzić tylko przez fakt wykazania się tytułem prawnym do komunalizowanego mienia. M. W. uzasadniając swój interes prawny wskazał, iż tytuł prawny do nieruchomości stanowiących działki nr [...], nr [...], nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1997 r. oraz z faktu, iż w związku z procesem o uzgodnienie treści księgi wieczystej Sąd Rejonowy w R. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...] zabezpieczył jego powództwo poprzez wpis ostrzeżenia o tym procesie do obecnej księgi wieczystej Prezydenta Miasta R. Z tym stanowiskiem, Sąd rozpoznający sprawę zgodzić się nie może. Postanowienie z marca 1997 r. było postanowieniem zapadłym w wyniku wniosku M. W. o "złożenie dokumentu do Zbioru Złożonych Dokumentów, założenie księgi wieczystej i wpis prawa własności". W odniesieniu do przedmiotowych działek w postanowieniu tym Sąd w pkt II postanowił złożyć do Zbioru Złożonych Dokumentów Rep. [...] wyrys mapy ewidencyjnej gruntów wsi B. Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1997 r., [...] wraz z wypisem z rejestru gruntów, celem ujawnienia m.in. podziału działki ewid. nr [...] położonej w B. na działki nr [...], [...], [...]. W pkt IV Sąd postanowił złożyć do Zbioru Złożonych Dokumentów Rep. [...] ww. wyrys mapy ewidencyjnej gruntów wsi B. Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] marca 1997 r. wraz z wypisem z rejestru gruntów, celem ujawnienia m.in. podziału działki ewid. nr [...] położonej w B. na działki nr [...] i [...]. Dalej z postanowienia tego wynika, iż Sąd postanowił założyć księgę wieczystą KW nr [...] dla nieruchomości składającej się z działek [...], [...], [...], [...] stanowiącej własność M. W. na podstawie ugody z dnia [...] lipca 1963 r. - w sprawie Sądu Powiatowego w R., sygn. akt [...], Aktu Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1973 r. i z dnia [...] czerwca 1973 r. oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po L. C. Tak więc, z powyższego postanowienia nie można w żaden sposób wywieść, tak jak twierdzi skarżący, prawa własności do działek [...], [...] i [...]. Prawo własności zostało bowiem wykazane tylko do działek nr [...], [...], [...], [...], co do których Sąd postanowił założyć księgę wieczystą. Aktem, stanowiącym o tytule własności M. W. do działek nr [...], [...] i [...], nie jest również postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...] o wpisie ostrzeżenia w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] – o toczącym się postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W tym miejscu Sąd zauważa, iż wpis o ostrzeżeniu nie dotyczy działki nr [...]. Nie mniej jednak, nie to jest przyczyną uznania przez Sąd, iż akt taki (postanowienie o wpisie ostrzeżenia) nie przesądza o tytule własności do nieruchomości. Wpis ostrzeżenia nie przekreśla bowiem domniemania zgodności ujawnionego w księdze wieczystej prawa z rzeczywistym stanem prawnym. Przy wpisie ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej wymienia się prawo, przeciwko któremu jest ono skierowane, oraz osobę, której roszczenie zostało przez wpis ostrzeżenia zabezpieczone. Skutki ostrzeżenia polegają na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg w zakresie objętym wpisem, nie powodują jednak, że osoba, która o wpis ostrzeżenia wniosła (w tym przypadku M. W.) staje się właścicielem nieruchomości, co do których zgłasza roszczenie. Konstatując, podmiot, który składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi wykazać swój interes prawny. O tym, czy M. W. (z różnych przyczyn zainteresowany prowadzeniem tegoż postępowania) ma interes prawny nie decyduje jedynie sama jego wola, ale akt prawa powszechnie obowiązującego, z którego podmiot wywodzi swoje uprawnienie oraz stan faktyczny sprawy. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę jej materiał dokumentacyjny, zgodzić się należy z organem, iż M. W. interesu prawnego nie wykazał. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd zauważa, iż zarzuty te dotyczą kwestii prawidłowości postępowania komunalizacyjnego, tym samym niezależnie od ich trafności, czy też nie, nie mogą one podlegać ocenie przez Sąd w niniejszym postępowaniu sądowym. Rolą bowiem Sądu nie jest merytoryczna ocena decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], a jedynie ocena zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1