I OSK 1586/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2268/11 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2268/11, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...], którą utrzymana została umowa decyzji tego ministra z dnia [...] czerwca 2011 r. [...]. Decyzjami tymi odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 listopada 2010 r. nr N.III.77290-52/10, w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez Gminę T. prawa własności nieruchomości stanowiącej drogę publiczną m.in. na działkach nr [...], [...] i [...], o co wystąpił M. W.. Jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego organ wskazał to, iż M. W. nie posiada przymiotu strony. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd wyjaśnił, ze podstawą decyzji Wojewody Podkarpackiego był art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), pozwalający na komunalizację mienia państwowego na rzecz jednostki organizacyjnej władającej mieniem. Sąd wskazał, że wobec tego stroną postępowania komunalizacyjnego są podmioty legitymujące się tytułem prawnym do mienia, a w sprawie Skarb Państwa i Gmina T., te też tylko podmioty mogłyby wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania nadzorczego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, M. W. nie posiada tytułu prawnego do mienia będącego przedmiotem decyzji Wojewody Podkarpackiego z 25 listopada 2010 r., co wynika z akt sprawy, przede wszystkim z [...], także postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] marca 1997 r., zaś postanowienie tego Sądu z 30 kwietnia 2010 r. [...] w sprawie zabezpieczenia powództwa przez umieszczenie wpisu w ww. Kw o toczącym się postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej o tytule nie przesądza. M. W., sędzia Sądu Okręgowego w Rzeszowie w stanie spoczynku, wniósł skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia, a także zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa i zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 140 i 144 k.c. poprzez odmowę skarżącemu tytułu własności do spornych nieruchomości – działek nr [...], [...] i [...] przejętych przez Skarb Państwa na drogę publiczną z powołaniem się na art. 51 pkt 1.2 ustawy o drogach publicznych. Przyjęto bowiem, że Skarb Państwa nabył własność spornych nieruchomości na drogę publiczną – obecnie ulicę R.. Okoliczność ta nie zaistniała w ogóle według już zgromadzonych dokumentów przed Sądem Rejonowym w Rzeszowie do sygn. akt [...] w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej Skarbu Państwa obejmującej również sporne nieruchomości. Dokumentacja ta wykazuje w ogóle brak w tym miejscu drogi publicznej i brak jakichkolwiek czynności przewidzianych w powołanym przepisie ustawy o drogach publicznych. Neguje się również z tego tytułu prawo skarżącego do posiadania prawa do spornego gruntu. Proces cywilny do sygn. akt [...] powołanego Sądu, wyłącza możliwość nabycia własności tych nieruchomości decyzją będącą przedmiotem tej sprawy, a wydanej przez Wojewodę Podkarpackiego (wyrok NSA z dnia 12 maja 1995 r. II SA 217/94 – ONSA 1996, nr 2, poz. 91). Z ograniczonej treści uzasadnień decyzji Wojewody i strony przeciwnej wynika, że w sprawie mogą mieć zastosowanie art. 73 i 60 ustawy o reformie administracji. 2. Naruszenie prawa procesowego przez błędną jego wykładnię oraz niewypełnienie ustanowionych w nim obowiązków procesowych. Uzasadnienia decyzji Wojewody oraz zaskarżonej decyzji strony przeciwnej nie odpowiadają wymogom w zakresie sporządzenia uzasadnień. Decyzja Wojewody narusza art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera w uzasadnieniu istotnych faktów oraz podstaw prawnych. Wspomniano jedynie, że stan istnienia spornej drogi publicznej zgodnie z prawem był wykonany do dnia 31 grudnia 1998 r., a nadto ta droga wchodziła w część dawnej ul. B. uznanej rozporządzeniem Wojewody za drogę publiczną. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji polega na odmowie wszczęcia skarżącemu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody, ponieważ nie był stroną w tym postępowaniu i nie ma interesu w rozpoznaniu przedmiotu tej decyzji. Brak zatem powołania dowodów, przedstawienia faktów i podstaw prawnych do takiego rozpoznania wniosku skarżącego przez odmowę wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a k.p.a. Wprawdzie jest to nowy przepis, ale wprowadzony do kodeksu postępowania administracyjnego wymagającego rozpoznania w całokształcie Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 6 i 7 k.p.a. wymagają wyjaśnienia w każdej sprawie z urzędu prawdy obiektywnej, czyli przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania. Załatwiono to jedynie tak ogólnym stwierdzeniem. Naruszono również art. 10 k.p.a. wymagający pouczania stron i udzielenia im wyjaśnień. Niestety skarżący był taką stroną i wymagał wyjaśnienia, na czym ma polegać uzasadnienie jego interesu prawnego w sprawie. Stwierdzono, że w tej sprawie stronami są tylko Skarb Państwa i Gmina T.. Niestety przeoczono interes prawny w charakterze strony każdego, kto zmierza do podważenia rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Jest to istota rozpoznania zaskarżonej decyzji o stwierdzenie nieważności postępowania na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w świetle orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanego w punkcie 1 i powołanych w dołączonym orzecznictwie do art. 28 i 156 k.p.a. Organ l-szej instancji podzielił pogląd zaskarżonej decyzji, że skarżący nie jest stroną w całości. Natomiast dodał, że rozstrzygnięcie to dotyczy zastosowania art. 60 ustawy o reformie administracji z 1998 r. Skarżący zarzuca naruszenie postępowania przez organ l-szej instancji zasad przewidzianych w art. 60 i 73 dopiero co powołanej ustawy o reformie administracji w zakresie naruszenia prawa procesowego. Uchybienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie procesowym polegają na niezastosowaniu art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie nie zawiera ustaleń faktycznych, zajęcia stosunku do zarzutów zawartych w skardze na decyzję organu l-szej instancji, a zwłaszcza nie rozważa rozstrzygnięcia już kwestii przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości na zasadzie art. 51.1.2 ustawy o drogach publicznych z 1985 r. i pozostającego w toku odnośnie tego rozstrzygnięcia zaświadczeniem z art. 217 k.p.a. prawa własności do gruntu, wpisu tego prawa do księgi wieczystej odnośnie wydzielonych części nieruchomości z księgi wieczystej skarżącego na rzecz Skarbu Państwa. Proces już wymieniony przed Sądem Rejonowym w Rzeszowie do sygn. akt [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej jest w tej sprawie wyłącznie właściwym rzeczowo, a w tym zakresie wydane decyzje administracyjne, w tym decyzja Wojewody w tej sprawie, są z mocy prawa nieważne i podlegają stwierdzeniu nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Skarbu Państwa wniósł o odrzucenie względnie oddalenie skargi kasacyjnej. M. W. wniósł pismo procesowe z dnia 20 marca 2013 r. jako uzupełnienie skargi kasacyjnej, w którym podnosił okoliczności, mające wskazywać na jego tytuł prawny do spornych działek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie narusza przepisów w niej wskazanych. Przedmiotem decyzji, o stwierdzenie nieważności której wystąpił M. W., była komunalizacja mienia, której podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Komunalizacja mienia czy to dokonywana na podstawie tej ustawy, czy też wcześniejszego – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminy i o pracownikach samorządowych polega na przeniesieniu tytułu własności mienia publicznego pomiędzy podmiotami publicznymi, bowiem to Skarb Państwa przenosi tytuł prawny przysługujący mu do określonego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W takim postępowaniu co do zasady jego stronami są zatem Skarb Państwa i jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której tytuł do mienia jest przenoszony. Inne podmioty mogą być uznane za stronę postępowania komunalizacyjnego, ale tylko wówczas jeżeli wykażą tytuł do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, zatem inaczej rzecz ujmując swój interes prawny. Jeżeli komunalizacja dotyczy mienia, co do którego podmiot inny niż Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego posiada tytuł prawnorzeczowy to jest on oczywiście stroną postępowania, bowiem dotyczy ono jego prawa, jego interesu prawnego. Stroną postępowania może być też podmiot, który dochodzi swojego tytułu prawnego, bowiem utracił go on sam lub jego poprzednicy prawni na rzecz Skarbu Państwa. Taki podmiot ma również niewątpliwie interes prawny w postępowaniu. Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego jak też postępowań nadzwyczajnych, służących wzruszeniu ostatecznej decyzji komunalizacyjnej, w tym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W niniejszej sprawie pozornie taka sytuacja ma miejsce, M. W. wywodzi bowiem, że nieruchomości stanowiące przedmiot decyzji komunalizacyjnej Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 listopada 2010 r. o nabyciu przez Gminę T. prawa własności działek nr [...], [...] i [...] są jego własnością, lub też tytułu do nich dochodzi. Jednak dokumentacja sprawy świadczy o tym, że nie jest on właścicielem tych nieruchomości, bowiem z ksiąg wieczystych wynika inny stan rzeczy. Natomiast dokumentacja ta świadczyć może o tym, że działki te były jego własnością, jednak przeszły na Skarb Państwa. Jeśliby zatem M. W. miał dochodzić do nich swojego prawa to musiałby działania skierować do aktu, mocą którego działki przeszły na Skarb Państwa, dopiero wówczas mógłby domagać się wzruszenia decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzorczym, a jego legitymacja do wszczęcia takiego postępowania nie mogłaby być kwestionowana. Z powyższych względów wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mógł zostać uchylony i skargę kasacyjną należało oddalić, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).