I SA/Wa 1925/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr[...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną ul. [...] w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obecnie[...]) o pow. [...]m2 z obrębu ewidencyjnego [...], w kwocie [...] zł na rzecz W. i W. J. i zobowiązującą do wypłaty odszkodowania Gminę L. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] (obecnie[...]) o pow. [...]1m2 z obrębu ewidencyjnego [...] (KW[...]). Z dniem 1 stycznia 1999 r. nastąpiła zatem utrata własności w stosunku do tego gruntu przez dotychczasowych współwłaścicieli, którzy w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), złożyli w dniu 4 listopada 2004 r. wniosek o wypłatę stosownego odszkodowania. Powyższy wniosek rozpoznany został przez Starostę Powiatu L., decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr[...] , uchyloną następnie przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta L. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., w oparciu o operat szacunkowy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. ustalali odszkodowanie za nieruchomość w wysokości [...]zł. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Gminę L. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [....] czerwca 2010 r. uchylił decyzję Starosty Powiatu L. z dnia [...] lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu wątpliwości budził sposób wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności niepodjęcia przez niego próby ustalenia, czy rzeczywiście na badanym terenie brak było nieruchomości przeznaczonych pod drogi, przez co naruszony zostały w § 36 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm) – zwanego dalej rozporządzeniem. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi W. i W. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1581/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazując w jego uzasadnieniu, że skoro w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2008 r. rzeczoznawca majątkowy uzasadniła dokładnie rezygnację z metody oszacowania wartości spornej nieruchomości w sposób przewidziany w § 36 ust. 1 rozporządzenia, to nieuprawnione było stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, że dopiero podjęcie próby wyczerpującego zbadania istnienia transakcji gruntami przeznaczonymi i zajętymi pod drogi publiczne uczyniłoby zasadnym obliczenie odszkodowania zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr[...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wziął pod uwagę zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w powołanym wyżej wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1581/10 i dokonując ponownej oceny decyzji Starosty L., uznała, iż brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia, gdyż dokonana przez Starostę ocena stanu prawnego i faktycznego sprawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem organu rzeczoznawca majątkowy W. K. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości jednoznacznie wskazała na fakt, że na terenie badanego rynku lokalnego nie występowały w porównywalnym okresie transakcje sprzedaży działek zajętych pod drogi publiczne, zaś występujące umowy sprzedaży gruntów przeznaczonych na drogi publiczne, były transakcjami pozbawionymi podstawowych cech rynkowych. Oznacza to zatem, że biegła w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2008 r. właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 2 ust. 2 rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych (próbka 11 transakcji) przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym, przyjmując podejście porównawcze – metodą korygowania ceny średniej. Odnosząc się do zarzutów Gminy L., dotyczących wątpliwości strony co do aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ zauważył, że na potrzeby niniejszego postępowania biegła dokonała dwukrotnej aktualizacji sporządzonego operatu w dniach 21 października 2009 r. oraz 21 lipca 2011 r. W związku z powyższym zachowane zostały zasady określone w art. 156 ust. 3 i 4 z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako ugn), i zarówno na dzień wydania decyzji pierwszej instancji jak i obecnie, sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat może być stosowany. Organ nie zgodził się również z zarzutami złego doboru transakcji nieruchomościami podobnymi. W ocenie Wojewody przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które użyte zostały w analizowanym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W niniejszej sprawie współczynniki te uwzględniają m.in. powierzchnię, położenie nieruchomości, dojazd. Ponadto Wojewoda powołując się m. in. na wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1581/10 zauważył, że skarżąca mogła skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 ugn, czyli zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Skarżąca również nie skorzystała z przysługującego uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie, który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie. W skardze na decyzję Wojewody [...] złożonej przez Miasto L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono: 1. naruszenie art. 156 ust. 3 ugn, poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2008 r., 2. naruszenie § 4 ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; 3. niezastosowanie § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia i uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, podczas gdy przy określeniu wartości nieruchomości biegły bezpodstawnie stwierdził, iż na rynku lokalnym nie istnieją transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości odszkodowania; 4. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji, jak również niezlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który wyjaśniłby okoliczności podnoszone przez skarżącego w trakcie postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji Starosty L. o oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – dalej ppsa, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodna jest również z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1581/10 (art. 153 ppsa). W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133 poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem określonym według reguł przewidzianych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Z kolei w myśl z art. 154 ust. 1 ugn. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając okoliczności wymienione w tym przepisie. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zależności od celu wyceny, określają z kolei przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W myśl § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 powołanego rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku takich cen dopuszczalne jest dopiero określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w sposób uregulowany w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowym sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Z analizy operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządziła wycenę mając na uwadze treść przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości z dnia wejścia w życie tej ustawy (29 października 1998 r.) i wartość rynkową gruntu według stanu z daty sporządzenia wyceny (art. 134 ugn). Biegła oszacowała nieruchomość zgodnie z metodą określoną w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Przyjęcie tej metody rzeczoznawca uzasadniła stwierdzeniem, że w badanym okresie tj. latach 2007 - 2008 nie odnotowano transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, zaś występujące umowy sprzedaży gruntów przeznaczonych na drogi publiczne, były transakcjami pozbawionymi podstawowych cech rynkowych (str. 9 operatu). Wbrew twierdzeniom skarżącej przyjąć więc należy, że rzeczoznawca uzasadniła dlaczego nie mogła zastosować metody szacowania wskazanej w § 36 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu bezzasadny jest więc zarzut strony skarżącej, że nie istnieje możliwość określenia wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie tego przepisu. Przy czym formułując ten zarzut skarżąca nie przedstawiła argumentów, które podważałyby prawidłowość przyjętego sposobu wyceny, w szczególności nie powołała transakcji nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi publiczne w okresie czasu objętym badaniem przez rzeczoznawcę. Biegła zatem prawidłowo wyceniła przedmiotową działkę w oparciu o przepisy § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., biorąc pod uwagę rynek nieruchomości podobnych, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową ponieważ szacowana działka przylega do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Biegła mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 ugn określiła wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W ramach uprawnień jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 ugn oraz będąc związany przepisem § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia biegła oszacował nieruchomości stosując metodę korygowania ceny średniej w oparciu o zanotowane na rynku lokalnym (Miasto L.) transakcje w latach 2007-2008, dotyczące 11 nieruchomości (str. 10-11 operatu). Biegła określiła i uwzględniła w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości z rynku lokalnego i nieruchomości wycenianej oraz ich procentowy udział, wpływające na wartość gruntów (lokalizacja i położenie, sąsiedztwo i stan zurbanizowania otoczenia, dostęp do infrastruktury technicznej, wielkość i kształt działki, dojazd, droga dojazdowa i inne cechy – walory ekologiczne i uciążliwości oraz odniosła się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (pkt 3 operatu). Biegła określiła też współczynniki korygujące biorąc pod uwagę cechy cenotwórcze na rynku lokalnym i ich procentowy wpływ na wartość nieruchomości. W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej wycena była ważna w rozumieniu art. 156 ust. 3 ugn. Jak wynika z akt sprawy biegła na potrzeby niniejszego postępowania dokonała dwukrotnej aktualizacji operatu w dniu 21 października 2009 r. oraz w dniu 21 lipca 2011 r., zawierając w nich informację o niezaistnieniu na rynku zmian, które spowodowałyby zmianę wartości nieruchomości. Powyższe oznacza, wbrew zarzutom skarżącej, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy mógł być w dalszym ciągu wykorzystywany. Sąd pragnie podkreślić, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej nie jest więc możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Organ rozpoznający sprawę ma zatem prawo zbadania przedłożonego operatu jedynie pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również oceny, czy jest on sporządzony w sposób logiczny i zupełny. Sąd administracyjny rozpoznając więc skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym, zobligowany jest do zbadania, czy organ prawidłowo dokonał oceny tego dowodu jedynie pod tym kątem. Stawiane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, co do szacowania nieruchomości. Strona skarżąca kwestionuje bowiem dokonany przez rzeczoznawcę dobór nieruchomości podobnych do objętej szacunkiem, które w jego ocenie nie spełniają cech podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Skarżąca nie zgadza się również z rodzajami cech, które rzeczoznawca wzięła pod uwagę dokonując obliczenia współczynnika korygującego. Zarzuty te odnoszą się zatem do wiadomości specjalnych, które nie mogły zostać ocenione przez organ w trybie art. 80 kpa, jak również przez sąd administracyjny. Należy podkreślić, że w kontekście omówionych zastrzeżeń w toku postępowania administracyjnego skarżąca miała możliwość przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Jak słusznie zauważył organ oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z [...] marca 2011r., skarżąca mogła również skorzystać z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 ugn i zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Z żadnej z tych możliwości skarżąca nie skorzystała, co prowadzi do stwierdzenia, że zarzuty skargi odnoszące się do nieprawidłowości operatu szacunkowego, który organy przyjęły do ustalenia wysokości odszkodowania, należnego od skarżącej, nie zostały udowodnione. W ocenie Sądu bezzasadnym jest również zarzut skarżącej, że to na organie spoczywa obowiązek zlecenia wykonania kontroperatu przez innego rzeczoznawcę lub wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem wyjaśnienia zaistniałych w toku postępowania wątpliwości co do sporządzonego w sprawie operatu. Należy bowiem mieć na uwadze, że to nie organy orzekające w niniejszej sprawie, a strona skarżąca miała wątpliwości i niejasności co do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Wobec powyższego, to nie organy ale strona skarżąca powinna podejmować działania mające na celu skuteczne zakwestionowanie operatu jako środka dowodowego. Wobec powyższego, z uwagi na to, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy jest zdaniem Sądu zgodny z prawem, organy miały w pełni podstawy do ustalenia odszkodowania na jego podstawie. Tym samym zarzuty skargi należy uznać za bezzasadnie. Z tych względów i na zasadzie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.