II SA/Gl 652/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia 31 maja 2006 r. nr LIII/517/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu położonego w Piekarach Śląskich objętego jednostką strukturalną o symbolu planu B19RP, stanowiącego część działki nr [...] mapa [...], 2. zasądza od Gminy Piekary Śląskie na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta w Piekarach Śląskich w dniu 28 września 2000 r. podjęła uchwałę nr XXIII/178/2000 w sprawie studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Piekary Śląskie. Następnie Rada Miasta uchwałą z dnia 26 września 2002 r. nr XLIII/384/02 postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piekary Śl. Uchwała ta została zmieniona kolejną uchwałą tego organu z dnia 25 marca 2004 r. nr XIX/169/04 – w zakresie granic terenu, który podzielono na dwa obszary, z tym zastrzeżeniem, że obszar II opracowywany będzie jako drugi etap – po przeprowadzeniu zmiany studium. Zaskarżoną uchwałą z dnia 31 maja 2006 r. nr LIII/517/06 Rada Miasta w Piekarach Śl. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Piekary Śląskie w obszarze pierwszym – w granicach określonych na rysunku planu, stwierdzając zgodność ze studium, przyjętym uchwałą z dnia 28 września 2000 r. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. nr 79 z dnia 12 lipca 2006 r. Pismem z dnia 1 czerwca 2011 r., złożonym w siedzibie Rady Miasta Piekary Śląskie 3 czerwca 2011 r., W. B. jako właściciel działki nr [...] położonej przy ul. [...] wezwał Radę Miasta Piekary Śl. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezgodności uchwały w przedmiocie planu miejscowego z postanowieniami studium. Zgodnie z uchwałą z dnia 28 września 2000 r. jego działka jest przewidziana pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną MW. W planie miejscowym działka ta znalazła się m. in. w jednostce oznaczonej symbolem B 19 RP (tereny rolne bez prawa zabudowy), co jest niezgodne z art. 9, art. 15 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na wezwanie poinformowano stronę pismem z 28 lipca 2011 r., doręczonym 1 sierpnia 2011 r., że uruchomienie procedury zmiany planu w przedmiotowym zakresie jest przewidziane na rok 2014, co wynika z uchwały z 24 czerwca 2010 r. nr LIV/574/10 w sprawie aktualności Studium i planów miejscowych. W dniu 4 sierpnia 2011 r. W. B. wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 maja 2006 r. domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem fragmentu planu oznaczonego symbolem B19RP w części dotyczącej terenu położonego przy ul. [...], objętego mapą [...], stanowiącego działkę nr [...] oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem wskazanej działki. W poprzednio obowiązującym planie, przyjętym uchwałą nr XVI/68/90 z 26 kwietnia 1990 r., teren ten przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Studium przyjęte w roku 2000 przeznaczyło teren także pod tego rodzaju zabudowę, oznaczając go symbolem MW. Studium to ma moc obowiązującą i nie zostało zmienione. Zaskarżoną uchwałą Rada przeznaczyła jednak cześć tereniu pod zagospodarowanie rolnicze, oznaczając go symbolem B19RP, bez prawa zabudowy. Narusza to ustawową zasadę związania postanowieniami Studium przy uchwalaniu planu miejscowego. Powołując się na wskazane w skardze wyroki sądów administracyjnych, skarżący podkreślił, że brak zgodności między postanowieniami Studium i planu miejscowego świadczy o wadliwości planu i naruszeniu przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako że studium uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowało moc prawną zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy. Taki stan rzeczy, a więc niemożliwość zabudowy działki narusza interes prawny właściciela, podlegający ochronie na gruncie art. 6 ust. 1 ustawy. Wskazując na upływ 1 roku od podjęcia uchwały, skarżący wnioskował o stwierdzenie jej niezgodności z prawem we wskazanej części, obejmującej jego działkę. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta Piekary Śląskie wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotowe tereny są w rzeczywistości niezabudowanymi terenami rolnymi, użytkowanymi rolniczo lub odłogowanymi, od których właściciele płacą podatek rolny. Cały teren pozbawiony jest dróg i uzbrojenia. Studium jako kierunek rozwoju wskazywało zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Celem Studium jest przewidywanie rozwoju gminy i wyznaczanie terenów pod przyszłe zagospodarowanie. Nie określa się w Studium czasu realizacji tych zamierzeń. Natomiast miejscowy plan rodzi skutki także dla gminy, uchwalając plan gmina przyjmuje obowiązek realizacji zadań własnych w zakresie infrastruktury, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy. Nie doszło w sprawie do zarzucanego w skardze naruszenia, albowiem gmina nie naruszyła ani nie ograniczyła dotychczasowego sposobu użytkowania i przeznaczenia terenu, jedynie nie przyznała prawa jego zabudowy. Gmin nie ma środków na realizację zadań własnych i nie mogła postąpić inaczej. Intencją gminy nie jest docelowe przeznaczenie terenu pod uprawy rolne, ale pod zabudowę. Przystąpiono do zmiany Studium uchwałą z 13 marca 2008 r. nr XXI/219/08, przeznaczając w Studiu opisywany teren pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Celem jest także zmiana planu, w zgodzie ze zmienionymi postanowieniami Studium. Wskazano także, że po przedstawieniu uchwały Wojewodzie, organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz opublikował uchwałę w dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała nie narusza interesu skarżącego, albowiem może on działkę użytkować zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Wskazano także, że żądanie usunięcia naruszenia prawa nie mogło zostać uwzględnione, albowiem gmina nie ma możliwości dokonania zmiany planu miejscowego bez przeprowadzenia długotrwałej procedury zmiany planu. Na wezwanie Sądu nadesłano wyrysy z zaskarżonego planu miejscowego i ze Studium obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ilustrujące położenie działki skarżącego. Wynika z nich, że działka [...] położona jest wedle postanowień Studium na obszarze oznaczonym kolorem brązowym – tereny mieszkalnictwa wysokiej intensywności MW. Na wyrysie z planu miejscowego działka ta w znacznej części położna jest w jednostce B 19RP, zaś w mniejszej części w jednostce B 25 MN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej, jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały uchwałą naruszone. Skarżący jest właścicielem działki położonej na terenie objętym kwestionowaną uchwałą. Zatem w zakresie, w jakim plan ten dotyczy jego działki, posiada legitymację skargową. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), plan jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust.1 cyt. ustawy). W ten sposób przyjęte w planie dopuszczalne zagospodarowanie nieruchomości ogranicza jej właściciela. Dla oceny legitymacji skargowej nie ma znaczenia powołany w odpowiedzi na skargę argument, że postanowienia planu nie modyfikują aktualnego stanu faktycznego, albowiem dopuszczają takie samo przeznaczenie tereniu jak faktycznie istniejące, a dla działki skarżącego nie wydano ani pozwolenia na budowę, ani nie ustalono warunków zabudowy. Dopóki na tym terenie obowiązuje uchwała z dnia 31 maja 2006 r., nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa, co stanowi dostateczny argument przemawiający za uznaniem, że uchwalony plan wkracza w sferę interesu prawnego skarżącego i ją narusza. Spełniony został także formalny warunek dopuszczalności skargi w postaci uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, zaś skarga została wniesiona w ustawowym terminie 30 dniu od daty doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie, co nastąpiło przed upływem 60 dnia od daty wezwania (art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie ma także wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały fakt opublikowania uchwały przez Wojewodę Śląskiego, publikacja nie przesądza o legalności aktu, a jedynie stanowi warunek jego wejścia w życie. Badanie zgodności uchwały z prawem przez sąd następuje zaś na podstawie stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie jej podjęcia. Stąd też nieistotne jest, że w dniu 13 marca 2008 r. Rada Miasta w Piekarach Śląskich przystąpiła do zmiany studium, przyjętego uchwałą z dnia 28 września 2000 r. Zasadne jest stanowisko skarżącego, że postanowienia Studium przyjętego uchwałą z 28 września 2000 r. zachowały z moc po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z treści jej art. 87 ust. 1 i były obowiązujące w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały. Ustalenia studium są zaś wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, na różnych etapach procedury planistycznej (art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest wykonanie analizy dotyczącej m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 14 ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji, sporządzenie projektu planu miejscowego następuje m.in. zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 tej ustawy). Wreszcie, zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Wymóg zgodności przyjmowanego planu ze Studium należy uznać za zasadę uchwalania planu miejscowego. Z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. W świetle materiału sprawy nie budzi wątpliwości, że postanowienia Studium obowiązującego w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały i postanowienia planu miejscowego są rozbieżne, przewidując zupełnie różne sposoby zagospodarowania terenu. Stwierdzenie przez Sąd sprzeczności między postanowieniami Studium i planu dla określonego terenu, obliguje do wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego w drodze stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, niezależnie od upływu czasu od daty podjęcia uchwały (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części po upływie roku od jej podjęcia z powodu naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka skarżącego w planie miejscowym stanowi w części teren o symbolu B19RP – tereny rolne bez prawa zabudowy rolniczej. Poza sporem jest, że w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały teren ten objęty był postanowieniami studium, uchwalonego w 2000 r. w świetle którego teren ten przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW. Chybiony jest pogląd Gminy, że zapisy studium mogą być zrealizowane w bliżej niesprecyzowanej przyszłości z uwagi na brak infrastruktury technicznej, której realizacja należy do zadań jednostki samorządu terytorialnego. Taki stan rzeczy bez zmian zapisów studium uniemożliwiał uchwalenie planu miejscowego, niezgodnego z przeznaczeniem terenu, określonego w studium. Stwierdzenie w treści zaskarżonej uchwały zgodności zapisów planu dla jednostki B19RP z ustaleniami studium, przyjętego w 2000 r. jest zaś nieprawdziwe z uwagi na diametralnie różne przeznaczenie terenu w obydwu aktach. Zgodność planu miejscowego z zapisami studium musi zaś istnieć w dacie podjęcia uchwały. Z tych też względów kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie, obejmującym część nieruchomości skarżącego, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mimo uwzględnienia skargi brak było podstaw prawnych do orzeczenia o niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku w trybie art. 152 powołanej ustawy, a to z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i weszła w życie. Stąd też dopiero uprawomocnienie się wyroku rodzić będzie skutki prawne w zakresie wykonalności uchwały w przedmiotowej części. O zwrocie kosztów postępowania, obejmującego wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, art. 202, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej ustawy.