I SA/Wa 2242/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego H. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania H. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [..] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] stanowiącej własność H. S. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Opisana wyżej nieruchomość została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej nr [...] na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" na długości [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem 14 września 2010 r. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania celem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa opisanej w nim nieruchomości. Po wszczęciu postępowania wnioskiem z dnia 30 maja 2011 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w dniu 23 maja 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod budowę drogi ekspresowej [...] odcinek [...]: zadanie nr [...] odcinek węzeł "[...]" (wraz z węzłem) i odcinek drogi krajowej nr [...] klasy [...] węzeł "[...]" – granica administracyjna miasta L. Wnioskodawca stwierdził, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w znaczący sposób zmieni zakres inwestycji, określonej dotychczas w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 2005 r., a także, że osiągnięcie celu przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego stało się nieaktualne. Inwestycja drogowa prowadzona będzie na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa opisanej w niej nieruchomości. Od powyższej decyzji H. S. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury. Odwołujący się zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż postępowanie wywłaszczeniowe stało się bezprzedmiotowe skoro osiągniecie celu postępowania stało się nieaktualne z uwagi na złożenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku z dnia 23 maja 2011 r. o postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację opisanej wyżej inwestycji. W piśmie z dnia 22 czerwca 2011 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad sprecyzował, że wniosek o umorzenie postępowania należy traktować równoznacznie z cofnięciem wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. W toku postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury stwierdził, iż stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Natomiast zgodnie z § 2 powołanego przepisu organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie jeśli wystąpi o to strona, na żądanie której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Organ odwoławczy zauważył, że w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. uregulowane zostało tzw. obligatoryjne umorzenie postępowania, natomiast w § 2 ww. przepisu fakultatywne umorzenie postępowania, które jednak obwarowane jest koniecznością spełnienia ustawowych warunków dopuszczalności umorzenia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 30 maja 2011 r. wycofał swój wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Skoro jak wynika z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wymaga stosownego wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w ocenie Ministra Infrastruktury w przedmiotowej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania wywłaszczeniowego, gdyż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wycofał swój wniosek o wywłaszczenie nieruchomości, co należy interpretować jako utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Minister Infrastruktury podkreślił, że umorzenie postępowania należy odczytywać w kontekście specyfiki postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie takie może być zainicjowane tylko przez określony podmiot, organ nie może działać z urzędu, również inne strony nie mają możliwości wpływu na wszczęcie tego postępowania. Dlatego też wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako element postępowania wywłaszczeniowego nie tylko inicjuje postępowanie, ale wyraża wolę inwestora rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że bez względu na to w jakiej formie inwestor wyrazi brak woli nie kontynuowania postępowania – czy cofnie wniosek czy wystąpi z żądaniem umorzenia postępowania należy to rozumieć jako brak wniosku, co wskazuje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak jednego z elementów warunkujących wszczęcie i prowadzenie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko Minister Infrastruktury powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Uwzględniając powyższe Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa opisanej w niej nieruchomości. Na powyższą decyzję H. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, gdyż osiągniecie celu postępowania stało się nieaktualne z uwagi na wszczęcie na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i autostrad postępowania, jak również pominięcie, iż w odniesieniu do określonych wyżej nieruchomości zachodzi przeszkoda do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, albowiem w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., którą to decyzją objęte są również ww. nieruchomości. W uzasadnieniu skargi H. S. wyjaśnił, że w chwili wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania nie została jeszcze wydana powoływana w uzasadnieniu decyzji umarzającej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tym samym decyzja ta nie istnieje w obrocie prawnym i nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych, jak również nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że postępowanie wywłaszczeniowe było bezprzedmiotowe. Zatem z uwagi na objęcie tych nieruchomości decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., jednym trybem w ramach, którego możliwe jest zrealizowanie przejawianej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad woli nabycia ich własności jest postępowanie wywłaszczeniowe, którego z tej przyczyny nie sposób uznać za bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie lecz były znane organowi w przedmiotowym postępowaniu, gdzie się do nich ustosunkowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie kontroli sądu podlegało zastosowanie przez organy pierwszej i drugiej instancji trybu przewidzianego w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Innymi słowy sąd rozważał, czy w omawianym stanie faktycznym i prawnym sprawy Wojewoda [...] był władny do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na wycofanie wniosku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wywłaszczenie nieruchomości należących do skarżącego złożonego w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115 poz. 741). Wskazać należy, że przepis art. 105 k.p.a. rozróżnia dwa przypadki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Pierwszym jest bezwarunkowa bezprzedmiotowość uregulowana w § 1 ww. przepisu, kiedy organ ma obowiązek umorzenia postępowania, przy czym w doktrynie uważa się, że aby umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ musi stwierdzić brak jakiegokolwiek elementu stosunku materialnoprawnego. W związku z czym nie jest możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Natomiast w orzecznictwie podkreśla się, że sformułowanie z art. 105 § 1 k.p.a. "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje sytuacje, gdy żądanie strony, jest nieaktualne, lub wygasło z mocy prawa. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1096/11). W drugim przypadku umorzenia postępowania, unormowanym w przepisie art. 105 § 2 k.p.a., mówi się o tzw. względnej dyspozycyjności, która oznacza możliwość dysponowania przez stronę postępowaniem wszczętym na jej żądanie i jednocześnie poddanie jej wniosku o umorzenie postępowania kontroli innych stron postępowania. W tym przypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe jako rezultat żądania strony, która wniosła o rozstrzygnięcie sprawy, a aktualnie nie jest zainteresowana jej merytorycznym zakończeniem. Zatem w takim przypadku tym elementy stosunku administracyjnoprawnego mogą istnieć. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy sąd uznał, iż okoliczności sprawy nie dawały Wojewodzie [...] prawa do umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie wystąpiła z niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania określona w tym przepisie. Zauważyć należy, że postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości skarżącego, mimo wycofania wniosku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie stało się bezprzedmiotowe, ani z przyczyn podmiotowych, ani też przedmiotowych, nawet jeśli postępowanie to jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek. Przyczyną bezprzedmiotowości w rozumieniu powołanego przepisu nie jest także toczące się postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na zrealizowanie inwestycji drogowej w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.). Tym bardziej, że jak zauważył skarżący w chwili wydawania decyzji o umorzeniu nie została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację decyzji drogowej, nie funkcjonowała ona w obrocie prawnym. Bez wątpienia także przepis, na podstawie którego organ mógłby wydać swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie należy do prawa materialnego administracyjnego. Wojewoda [...] w dacie wydania decyzji z dnia [..] czerwca 2011 r. był zatem uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy o niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Z tego względu nie zaistniała żadna z przyczyn określonych przez art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie sądu Wojewoda [...] wobec złożonego przez Generalną Dyrekcje dróg Krajowych i Autostrad wniosku, winien rozważyć w niniejszej sprawie zastosowanie przepisu art. 105 § 2 k.p.a. i ewentualnie w tym trybie rozpoznać wniosek o umorzenie postępowania. W związku z czym zobligowany byłby postąpić zgodnie z przesłankami określonymi w tym przepisie, tj. zbadać, czy umorzeniu postępowania nie sprzeciwiają się inne strony i czy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Takich ustaleń nie poczyniono w niniejszym postępowaniu, co w związku z wycofaniem przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad wniosku o umorzenie postępowania stanowiło swoiste nadużycie prawa poprzez istotne naruszenie ww. przepisu, a także art. 7, 77 § 1 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze organ weźmie pod uwagę wskazania sądu oraz wyda rozstrzygnięcie, mając na uwadze treść przepisu art. 105 § 2 k.p.a., co powinno znaleźć wyraz w wydanych rozstrzygnięciach i ich uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 tej ustawy. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.