I SA/Wa 1537/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dorota Apostolidis Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...] o pow. [...] m2, z całej nieruchomości o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW [...], stanowiącej własność A. K. Odszkodowanie ustalono w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 1969 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy tę decyzję w części dotyczącej wywłaszczenia oraz uchyliła w części dotyczącej odszkodowania. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł przyznane zostało właścicielce odrębną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] listopada 1969 r., nr [...]. Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] listopada 1969 r. wystąpił L. K. – spadkobierca dawnej właścicielki nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] listopada 1969 r. nr [...] o odszkodowaniu za nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił w dniu 30 listopada 2010 r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Infrastruktury po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. i umorzył postępowanie przed Ministrem Infrastruktury. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Wskazał też, iż co do zasady właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania tej decyzji. Zasada ta nie dotyczy jednak sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Minister, powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa, określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek, np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy wyższego stopnia. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania. Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniona według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji, mającej być przedmiotem weryfikacji. W przypadku natomiast zmian w strukturze administracji publicznej ustała się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia. Organ podał, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 14 powołanej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Jednakże w przedmiotowej sprawie żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] listopada 1969 r. Mając powyższe na uwadze Minister wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium rady narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Minister Infrastruktury, powołując się na art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), stwierdził, że odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Tym samym kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. w zakresie wywłaszczania nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec powyższego Minister stwierdził, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach wywłaszczenia nieruchomości jest wojewoda. Organ podał, że pogląd ten został zaaprobowany przez Prezesa Rady Ministrów m. in. w licznych rozstrzygnięciach sporów o właściwość w podobnych stanach faktycznych między Ministrem Infrastruktury a Wojewodą [...] oraz Wojewodą [...]. Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji tylko w przypadku, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe, zaś przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem pierwszej instancji. Skoro więc postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury, to w ocenie Ministra zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. i umorzenie postępowania przed Ministrem Infrastruktury. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. K., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] listopada 1969 r. oraz art. 7 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela. W uzasadnieniu skarżący podał, że wywłaszczeniowo – odszkodowawcza decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] kwietnia 1969 r. została decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1969 r. utrzymana w mocy jedynie w części dotyczącej wywłaszczenia, zaś uchylona w części dotyczącej odszkodowania. W związku z uchyleniem decyzji w części dotyczącej odszkodowania, organ wywłaszczeniowy zobowiązany był do ponownego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przedstawiając szereg zarzutów pod adresem postępowania i rozstrzygnięcia podjętego w decyzji z dnia [...] listopada 1969 r. skarżący stwierdził, iż z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wynika jednoznacznie, że sprawy wywłaszczania nieruchomości dokonane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. przejął starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W ocenie skarżącego, przepis ten dotyczy aktualnie prowadzonych postępowań wywłaszczeniowych. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia pozostawała kwestia, czy Minister Infrastruktury w dniu wydawania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. Powołując się na stanowisko doktryny i judykatury Minister Infrastruktury wyszedł z założenia, że jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.), który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 K.p.a.). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 u.g.n.), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. – właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister Infrastruktury doszedł do wniosku, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1969 r. powinien być Wojewoda [...], w związku z czym postępowanie przed Ministrem Infrastruktury umorzył. Istotnie, koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Infrastruktury, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Cytując za M. Jaśkowską (komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009) "właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (por. niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03: "W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Ów nadzwyczajny tryb postępowania rządzi się swoistymi regułami odmiennymi niekiedy od reguł przyjmowanych w trybie zwykłym. Należy w związku z tym odróżnić przepisy, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności od przepisów, stanowiących wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania". Nie jest to jednak jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109 i wyrok z dnia 25 marca 1997 r., IV SA 1257/95)". Oznacza to, zdaniem SN, "że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA. W konkluzji należy uznać za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie NSA w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda P." Powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12.03.1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia i odszkodowania. Przypomnieć należy więc, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie SN dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania był wojewoda (art. 112 ust. 4 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął SN "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy[ało] oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Ową kilkunastoletnią praktykę potwierdzają przykładowo jedynie wybrane orzeczenia NSA: z dnia 17.10.1998 r. IV SA 2077/98; z dnia 8.12.2003 r. I SA 884/02; z dnia 14.01.2009 r. I OSK 159/08; z dnia 18.06.2010 r. I OSK 840/09; z dnia 16.02.2011 r. I OSK 585/10; z dnia 10.08.2011 r. I OSK 1398/10. W tej sytuacji nawet jeśli zgodzimy się, że koncepcja przyjęta przez Ministra Infrastruktury odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, w jej ogólnym zarysie polegająca na założeniu, że do ustalenia właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia zastosowanie mają aktualne przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji nadzorczej – jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, to w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, nie można – zdaniem sądu – tracić z pola widzenia odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji RP z zasady demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok TK z 17.12.1997 r. K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie sądu nie ma powodu, aby od tej utartej praktyki odstąpić. W orzecznictwie występuje wprawdzie pogląd, że "z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. (...) w szczególności [z] postanowień art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy [wynika], że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 8.10.2010 r. I OSK 1691/09, LEX nr 745130), co może wiązać się, zdaniem NSA wyrażonym w tym wyroku, ze zmianą właściwości wojewody, jako organu wyższego stopnia, to jednak w ocenie sądu w niniejszym składzie takie stanowisko może budzić wątpliwości. Sąd w tym składzie podziela bowiem tezę, że "artykuł 3 ust. 1 pkt 5 u.w.a.rz. [ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie] nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. (...) Regulacja art. 7 konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje" (zob. Daniel Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, CASUS 2011.1.11). Tak więc, zdaniem sądu, także przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z 2009 r. wskazuje – jak się wydaje – jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia więc odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku SN z 3.09.1998 r. III RN 83/98. Rozpatrując po raz kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym razem już Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, będzie musiał odnieść się merytorycznie do zarzutów stawianych decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem konstytucyjnej zasady pewności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji R.P., co miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.