I OSK 1576/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1722/11 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1722/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2011 r. nr w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. Wójt Gminy B., na podstawie art. 96 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr 180/1, 180/2, i 180/3 w D. na działki: 180/4, 180/5, 180/6, 180/7, 180/8, 180/9, 180/10, 180/11, 180/12, 180/13 i 180/13. Podziału dokonano na wniosek współwłaściciela T. M.. W dniu 15 czerwca 2010 r. A. W. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2000 r. Twierdziła, że projekt podziału został sporządzony niezgodnie z przepisami, bowiem wadliwie do podziału nie przyjęto prawnych granic działek. Decyzja zatwierdzająca podział rażąco narusza prawo. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2000 r. Kolegium wskazało, że umową z dnia 28 czerwca 2000 r. T. i D. M. sprzedali S. i M. W. powstałą w wyniku podziału działkę nr 180/10 oraz udział w działce 180/5. Umową z dnia 25 stycznia 2001 r. A. W. nabyła od T. i D. M. powstałą w wyniku podziału działkę nr 180/11 oraz udział w działce nr 180/5. W dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział właścicielami nieruchomości byli T. i D. M. Późniejsi nabywcy działek powstałych w wyniku podziału nie byli stronami tamtego postępowania i obecnie nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Kolegium wskazało też, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2007 r. o odmowie uchylenia decyzji podziałowej po wznowieniu postępowania podziałowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Kr 733/07 uchylił decyzję SKO i poprzedzającą ja decyzję Wójta wskazując, że A. W. nie miała przymiotu strony w postępowaniu podziałowym i nie ma tego przymiotu w postępowaniu nadzorczym. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. powtarzając poprzednią argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. W. zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia 12 czerwca 2000 r., oraz naruszenie art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że nie przysługuje jej interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może domagać się jedynie strona postępowania zwykłego lub osoba, która wykaże, iż posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji podstawowej. Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Możliwość ta istnieć powinna przy tym aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Podmiotem uprawnionym do domagania się wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) był właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości. Tylko tym osobom przysługiwało prawo dysponowania nieruchomością i tylko one miały interes prawny we wszczęciu postępowania podziałowego. Tylko też te osoby mogą żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skarżącej, jako aktualnej właścicielce dwóch działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy B. z 12 czerwca 2000 r. może przysługiwać co najwyżej interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji podziałowej. Interes faktyczny jednak nie nadaje osobie statusu strony postępowania administracyjnego. Skarżąca, niemająca tytułu prawnego do podlegającej podziałowi nieruchomości złożonej z działek nr 180/1, 180/2 i 180/3, stanowiących współwłasność Danieli M. i T. M., nie miała statusu strony ani w postępowaniu jurysdykcyjnym dotyczącym podziału tej nieruchomości ani w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z [...] czerwca 2000 r. Nabywając na podstawie umów cywilnoprawnych własność nieruchomości w postaci działek w kształcie nadanym wcześniejszą, ostateczną decyzją o zatwierdzeniu podziału, nie nabyła uprawnienia do wzruszenia decyzji o zatwierdzeniu podziału. Sąd podniósł, iż odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że w tym postępowaniu organ nie bada merytorycznie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanek tych tym bardziej nie bada Sąd, który rozpoznaje skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stąd też zarzuty skargi zmierzające do wykazania kwalifikowanych wad decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. nie były przez Sąd oceniane. Sąd wskazał także, iż poza kontrolą Sądu pozostają też powody, dla których organ nie zdecydował o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności. Skarga, w zakresie, w jakim zarzuca organowi brak inicjatywy w tej kwestii, wykracza poza granice sprawy poddanej osądowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. W. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że Skarżąca nie ma interesu prawnego do zgłoszenia żądania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia 12 czerwca 2000 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, gdyż nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie nieruchomości, której jest właścicielem obecnie, a nie była jej właścicielem w dacie wydania decyzji podziałowej; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów wskazanych przez skarżącą, w szczególności dotyczących naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 8 k.p.a., 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.; 3) art. 77 Konstytucji RP przez odmowę wszczęcia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, która była bezprawna i tym samym zamknięcie skarżącej drogi do dochodzenia i jej roszczeń związanych z prawem własności skarżącej do nieruchomości objętej podziałem; 4) art. 1 § 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 2 p.p.s.a polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2000 r., pod względem jej zgodności z prawem w kontekście zasady sprawiedliwości (art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., art. 7 i art. 8 k.p.a.) i zasady poszanowania prawa własności (art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP). W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dot. naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to zarzut nie jest zasadny. Przede wszystkim uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie ustawowe elementy, a jego treść zawiera wyjaśnienie zapadłego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie to jest szczegółowe i odnosi się do meritum sprawy, tj. kwestii legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji ustosunkował się do zarzutów skargi, a fakt, iż zaprezentował odmienne stanowisko od stanowiska skarżącej nie oznacza, iż naruszył wskazane przepisy. Dodać tylko należy, że nawet w przypadku gdyby uzasadnienie wyroku nie zawierało analizy merytorycznej wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to mogłoby to stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem analizy jest jedynie kwestia interesu prawnego skarżącej do kwestionowania w trybie nadzorczym decyzji podziałowej, w wyniku której powstała przedmiotowa działka, stanowiąca obecnie własność skarżącej. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ nie naruszył prawa uznając, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Bezsporne w sprawie jest, iż decyzja podziałowa dotyczyła nieruchomości, której skarżąca nie była i nie jest właścicielem ani nie służył i nie służy żaden tytuł prawnorzeczowy. W związku z tym, jak to słusznie i szczegółowo uzasadnił Sąd I instancji, skarżąca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie nadzwyczajnym podziału nieruchomości, co do której nie posiada żadnego tytułu prawnego. Fakt, że skarżąca jest właścicielem jednej z działek powstałych w wyniku wydania przedmiotowej decyzji, nie zmienia jej sytuacji prawnej. Bowiem decyzja podziałowa w żaden sposób nie wpływa na uprawnienia skarżącej jako właściciela nieruchomości. Skarżąca stała się właścicielem na podstawie aktu darowizny dokonanej przez rodziców, którzy ją nabyli w drodze umowy kupna-sprzedaży. Umowa ta zawierała oznaczenie nieruchomości m.in. co do jej położenia i powierzchni. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości stosownie oznaczonej, dla której winna prowadzona być księga wieczysta. Zakres uprawnień właścicielskich wynika z tych dokumentów, a nie z decyzji podziałowej. Dlatego też całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia powołanych przepisów Konstytucji RP w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja nie ma wpływu na uprawnienia skarżącej i jej ewentualne roszczenia wynikające z prawa własności. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji w sytuacji gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, występuje podmiot nie posiadający interesu prawnego, to oczywistym jest, iż nie może nastąpić merytoryczna ocena prawidłowości kwestionowanej decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem dwuetapowym, w którym na pierwszym etapie podejmuje się rozstrzygnięcie co do wszczęcia (bądź odmowy wszczęcia) tego postępowania, a dopiero na drugim etapie bada się istnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Fakt uznania przez organ, że dany podmiot nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania powoduje, co już wskazano wyżej, wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek nieważności. Okoliczność, iż organ może wszcząć takie postępowanie z urzędu, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Jest to bowiem autonomiczne uprawnienie właściwego organu i w tym postępowaniu nie podlega ono konkretyzacji. Reasumując, stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, bowiem zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych przepisów. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.