II OSK 1334/12

Dnia 8 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Wr 739/11 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 30 maja 2011r., nr XI/57/2011 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Głogowie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Miasta Głogowa na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził nieważność § 28 uchwały Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 30 maja 2011 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Głogowie, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Uchwałą z dnia 30 maja 2011 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Rada Miejska w Głogowie uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Głogowie. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Głogowa tereny przy ul. Piastowskiej zostały przeznaczone na lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (galeria handlowo-usługowa 96.1.UC i 97.1.UC) lub alternatywnie na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi (96.1.MW/U i 97.MW/U). Do planowanych inwestycji dostosowano układ komunikacyjny. Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na uchwałę z dnia 30 maja 2011 r., zarzucając, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego niedopuszczalne jest takie alternatywne określenie przeznaczenia terenu, które polega na tym, że w § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono jako przeznaczenie podstawowe - obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a w przypadku odstąpienia od realizacji na terenie oznaczonym symbolem 96.1.UC i 97.1.UC tych obiektów, dopuszcza się zrealizowanie innych alternatywnych przeznaczeń terenu, określonych odpowiednio w Rozdziale 9 i 10 uchwały (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa). Podobne alternatywne przeznaczenie terenów objętych ustaleniami planu zostało określone w § 28 uchwały dla obszaru oznaczonego symbolem 15.1.U/KD-D, dla którego określono przeznaczenie podstawowe - usługi komercyjne nieuciążliwe lub alternatywnie ulica publiczna – klasy dojazdowej. Wojewoda podniósł, że przeznaczenie terenów w planie musi być jednoznaczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi, podzielił zarzuty dotyczące rozwiązań przyjętych w § 28 kwestionowanej uchwały, natomiast nie znalazł podstaw do uwzględnienia ich w odniesieniu do postanowień zawartych w § 17, § 18, § 19 i § 20 zaskarżonego planu i do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz różnych zasadach zagospodarowania. Podstawowym elementem planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. W ocenie Sądu brzmienie § 28 zaskarżonej uchwały nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, jakie zostało określone przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 15.1.U/KD-D. Niedopuszczalne jest umieszczanie w planie norm otwartych, umożliwiających przejęcie bądź uzupełnienie planistycznych kompetencji gminy przez organy administracji publicznej właściwe do wydawania decyzji związanych w realizacją inwestycji. Oddalając skargę w pozostałej części Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że dopuszczalne jest takie sformułowanie § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 96.1.UC ustala się przeznaczenie podstawowe - obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a w przypadku odstąpienia od realizacji tych obiektów na terenie oznaczonym symbolem 96.1.UC, dopuszcza się zrealizowanie alternatywnych przeznaczeń terenu określonych w Rozdziale 9. Podobne stanowisko Sąd wyraził odnośnie § 18 ust. 1, w którym określono, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 97.1.UC ustala się przeznaczenie podstawowe - obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a w przypadku odstąpienia od realizacji na terenie oznaczonym symbolem 97.1.UC obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, dopuszcza się zrealizowanie alternatywnych przeznaczeń terenu, określonych w Rozdziale 10. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określenie w § 17 i § 18, warunku realizowania na terenach oznaczonych symbolami 96.1.UC i 97.1.UC alternatywnego przeznaczenia, w postaci odstąpienia od realizacji na tych terenach obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz uzupełnienie tych postanowień ustaleniami zawartymi w § 19 i § 20 (rozdziały 9 i 10 uchwały) spełnia wymóg jednoznacznego i precyzyjnego określenia funkcji tych terenów po wejściu w życie planu miejscowego oraz sposobu, w jaki mogą być zagospodarowane i wykorzystane. Obowiązku jednoznacznego określania przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie można interpretować jako wymogu zachowania wyłącznie jednofunkcyjności. Dopuszczalne jest takie sformułowanie planu, w którym realizację alternatywnego przeznaczenia uzależniono od odstąpienia od realizacji przeznaczenia podstawowego, ponieważ taki sposób sformułowania przepisu planistycznego odpowiada wymogowi jednoznaczności określenia funkcji terenu. W skardze kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski zaskarżył wyrok w części oddalającej jego skargę, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że niedopuszczalne jest określenie przeznaczenia terenu w sposób alternatywny. Wprowadzone w § 17 i 18 zaskarżonej uchwały warunki realizowania na terenach oznaczonych symbolami 96.1.UC i 97.1.UC alternatywnego przeznaczenia nie spełniają wymogów jednoznacznego i precyzyjnego określenia funkcji terenów po wejściu w życie planu miejscowego, a tym samym naruszają zasady sporządzania planu. Dopuszczenie przesłanki wyboru jednego z dwóch alternatywnie określonych przez Radę przeznaczeń terenów objętych ustaleniami planu przez podmiot dysponujący tytułem prawnym do terenu prowadzi do przyjęcia, że podmiotem określającym przeznaczenie terenu nie będzie rada gminy, tylko inny podmiot. Przytaczając takie podstawy kasacyjne Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonej części wyroku oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, albowiem trafne są zarzuty naruszenia przepisów art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty te sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż dopuszczalne jest określenie alternatywnego przeznaczenia terenów w ten sposób, że co do zasady określone tereny zostały przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a w przypadku odstąpienia od realizacji tych obiektów tereny te zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługową. Należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tego względu, że w istocie nie zostało określone w sposób jednoznaczny przeznaczenie terenu. Do realizacji zadań publicznych na rzecz wspólnoty i społeczności lokalnych powołana jest gmina. Gmina, będąca podstawową jednostką samorządu terytorialnego, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 16 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji). Gmina wykonuje powierzonej jej zadania samodzielnie w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powołane przepisy potwierdzają samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą kwestii związanych z zawartością planu miejscowego, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Z uchwalonego planu wynika, że dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem 96.1.UC. ustalono przeznaczenie podstawowe - obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz uzupełniające - zabudowa usługowa, usługi, mieszkania funkcyjne, infrastruktura techniczna, parkingi, garaże, drogi wewnętrzne i place manewrowe, zieleń urządzona (§ 17 ust. 1). Ponadto na terenie tym obowiązuje m.in. zakaz lokalizacji obiektów jednokondygnacyjnych – parterowych oraz zakaz rozbudowy parterów w formie wysuniętej przed elewację budynku, a stawka procentowa stanowiąca podstawę określenia opłaty planistycznej wynosi 30 %. Jednocześnie w przypadku odstąpienia od realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 dla tego terenu ustalono alternatywne przeznaczenie oznaczone symbolem 96.1MW/U - przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa i usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej oraz przeznaczenie uzupełniające - drogi wewnętrzne, infrastruktura techniczna oraz parkingi i miejsca postojowe (§ 19 ust. 1 ). Dla tak ustalonego przeznaczenia w zakresie kształtowania zabudowy obowiązuje ilość kondygnacji naziemnych minimum trzy, maksimum pięć, powierzchnia czynna biologicznie 15 % powierzchni terenu. Stawka procentowa stanowiąca podstawę opłaty planistycznej została określona na 0,5 % . Podobnie zostały sformułowane postanowienia planu dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem 97.1.UC – gdzie jako podstawowe przeznaczenie ustalono obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (§ 18 ust. 1), a jako formę alternatywną dla tego terenu, w przypadku odstąpienia od realizacji obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, ustalono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zabudowę usługową i usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej (§ 20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie sformułowanie przepisów planu i oznaczenie przeznaczenia terenów w sposób alternatywny (96.1.UC. - 96.1MW/U oraz 97.1.UC – 97.1 MW/U) jest wadliwe, albowiem nie określa w sposób jednoznaczny z chwilą wejścia w życie planu przeznaczenia terenów oznaczonych wskazanymi symbolami. Przeznaczenie terenów zostało uzależnione od woli podmiotu innego niż gmina. Przy czym z uchwały nie wynika kto i w jakim terminie ma decydować, czy będą realizowane obiekty handlowe wielkopowierzchniowe, czy na tym terenie będzie realizowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Należy zwrócić uwagę, że wskazane rodzaje funkcji zabudowy (obiekty handlowe powyżej 2000 m2 albo alternatywnie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa usługowa) i w konsekwencji ustalone dla tych funkcji sposoby kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego są zupełnie odmienne i wykluczają się wzajemnie. Sformułowanie w ten sposób ustaleń planu stwarza stan niepewności co do ostatecznego przeznaczenia terenów nie tylko w stosunku do właścicieli nieruchomości objętych tym planem, ale także właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym planem. Tymczasem określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia planu w życie. Ponadto takie sformułowanie przepisów planu uniemożliwia w przypadku sprzedaży nieruchomości na terenie objętym planem ustalenie wysokości opłaty planistycznej, albowiem w momencie uchwalania planu i jego wejścia w życie nie jest wiadome, jakie w istocie zostało ustalone przeznaczenie terenu w planie. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. renta planistyczna), o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, odnosi się do zmiany wartości nieruchomości, która jest skutkiem uchwalenia planu miejscowego i następuje z dniem wejścia w życie planu. Według daty wejścia w życie planu miejscowego określa się to, czy na skutek uchwalenia lub zmiany planu nastąpił wzrost lub obniżenie wartości nieruchomości. Nie ulega zaś wątpliwości, że wartość nieruchomości objętych planem może być inna w przypadku przeznaczenia terenu pod obiekty handlowe wielkopowierzchniowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a inna w przypadku przeznaczenia tego terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Także stawka opłaty jednorazowej, w razie wzrostu wartości nieruchomości, w kwestionowanym planie miejscowym została określona w innej wysokości w przypadku przeznaczenia terenu pod obiekty handlowe (30%), a w innej wysokości w przypadku przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Ponadto inaczej zostały określone warunki korzystania z nieruchomości w tym co do istnienia zabudowy na terenie objętym planem, w zależności od tego, czy teren będzie przeznaczony pod obiekty handlowe wielkopowierzchniowe, czy pod budownictwo wielorodzinne. Na zmianę oceny zaskarżonej uchwały nie wpływają argumenty Rady Miejskiej w Głogowie, że takie sformułowanie przepisów planu miało na celu jego "uelastycznienie" i dostosowanie do obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej, albowiem przepisy planu miejscowego bez względu na cel wprowadzanych rozwiązań planistyczynych nie mogą naruszać obowiązujących standardów dotyczących jednoznacznego określenia przeznaczenia terenów w planie miejscowym, ponieważ prowadzi to do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Nie można również podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że określenie w § 17 i § 18 warunku realizowania na terenach oznaczonych symbolami 96.1.UC i 97.1.UC alternatywnego przeznaczenia, w postaci odstąpienia od realizacji na tych terenach obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 spełnia wymóg jednoznacznego i precyzyjnego określenia funkcji tych terenów po wejściu w życie planu miejscowego. Wadliwe było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nie narusza zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uzależnienie przeznaczenia danych terenów od oświadczenia podmiotu dysponującego tytułem prawnym do terenu o odstąpieniu od realizacji na tym terenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, zwłaszcza że z akt sprawy wynika, iż teren oznaczonym symbolem 96.1.UC obejmuje nieruchomości należące do różnych właścicieli. Przeznaczenie terenu na określone cele oraz zasady ich zagospodarowania ma określać plan miejscowy, a więc nie można w planie upoważnić właściciela nieruchomości lub innych podmiotów do dokonywania wyboru, co do tego na jaki cel będzie przeznaczony teren. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Uwzględnienie skargi kasacyjnej oznacza, iż konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ponieważ, z uwagi na obszar objęty planem, który w znacznym stopniu wypełniają tereny oznaczone symbolami 96.1.UC-96.1.MW/U i 97.1.UC-97.1.MW/U (tereny obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej/zabudowy usługowej) oraz teren oznaczony symbolem 15.1.K/KD-D (usługi komercyjne nieuciążliwe lub alternatywnie ulica publiczna-klasy dojazdowej), którego dotyczy § 28 zaskarżonej uchwały zakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, po uprzednim przedstawieniu stanowiska przez Gminę, czy możliwe jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały tylko w części odnoszącej się do terenów, których przeznaczenie w planie miejscowym zostało określone alternatywnie, w sytuacji gdy tereny te wypełniają w znacznym stopniu obszar objęty planem i gdy sporządzenie planu miejscowego dla tych terenów było powodem podjęcia zaskarżonej uchwały. Rozważenia wymaga, czy pozostałe ustalenia planu co do terenów przyległych do terenów, dla których wadliwie ustalono alternatywne przeznaczenie, mogą obowiązywać samodzielnie po stwierdzeniu nieważności planu miejscowego w części, zwłaszcza, jeżeli zważy się, że są to tereny przeznaczone pod drogi publiczne (ulice) i zieleń urządzoną, co może wynikać z ustaleń planu co do pozostałych terenów objętych planem. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.