II OSK 1335/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1264/11 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. II SA/Sz 1264/11, oddalił skargę K. S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2011 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej. W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2010 r. Nr 24, poz. 1623), nakazał K. S. przedłożenie w organie, w terminie do 31 sierpnia 2011 r., oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z podłączeniem mieszkania nr 2 w budynku przy ul. R. 9 w Szczecinie do istniejącej kanalizacji, sporządzonej przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ocena techniczna powinna wskazywać zakres wykonanych robót oraz zawierać ocenę ich zgodności z warunkami technicznymi, przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości również wskazanie sposobu ich usunięcia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że przeprowadzone oględziny nieruchomości wykazały, że K. S. wykonała roboty budowlane związane z podłączeniem mieszkania nr 2 w budynku przy ul. R. 9 w Szczecinie do istniejącej kanalizacji, bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że wykonanie wskazanych robót budowlanych bez pozwolenia czy też zgłoszenia właściwemu organowi, bez zatwierdzonego projektu budowlanego, sporządzonego przez osoby uprawnione oraz bez nadzoru osoby wykonującej samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, może wskazywać na nieodpowiedni stan techniczny obiektu lub jego części. Dlatego też w przedmiotowej sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania K. S., postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż roboty budowlane obejmowały min. wykonanie instalacji zewnętrznej kanalizacyjnej (od budynku do studzienki znajdującej się na nieruchomości). W świetle przepisów art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wykonanie wyżej wymienionych prac wymaga pozwolenia na budowę od właściwego organu administracji architektoniczno budowlanej. Przedstawiona przez inwestora decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2005 r. nakazująca K. S. przyłączenie lokalu nr 2 do istniejącej sieci kanalizacyjnej w ulicy, wydana w oparciu o przepisy ustawy dotyczącej utrzymania czystości i porządku w gminach nie może być utożsamiana z wymaganym pozwoleniem na budowę. Inwestor nie przedstawił też dokumentów potwierdzających zgodne z przepisami i zasadami wiedzy technicznej wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Okazał jedynie do wglądu podczas oględzin, warunki ogólne i techniczne przyłączenia do urządzeń kanalizacyjnych z dnia 9 sierpnia 2010 r. wydane przez ZWiK. Organ odwoławczy uznał, że w świetle powyższych ustaleń, uzasadnione są wątpliwości organu I instancji, co do jakości wykonanych robót. W tej sytuacji nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, organ odwoławczy uznał za zgodne z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. K. S. w skardze na powyższe postanowienie zarzuciła obrazę prawa materialnego poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca powtórzyła twierdzenia zawarte w odwołaniu od postanowienia organu I instancji, że podłączenie jej mieszkania do sieci kanalizacyjnej zostało wykonane zgodnie z prawem budowlanym i ze sztuką budowlaną. Wskazała też, że przyłączenie wszystkich nieruchomości zlokalizowanych przy ul. R. w Szczecinie odbywało się na takiej samej ścieżce legislacyjnej, gdzie organem budowlanym był ZWiK w Szczecinie. Zdaniem skarżącej organy obu instancji uchybiły obowiązkowi powiadomienia strony o zgromadzonych dowodach oraz o możliwości zgłaszania dodatkowych dowodów w sprawie. Wówczas organy dowiedziałyby się, że skarżąca wystąpiła do Urzędu Miasta Szczecin ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych związanych m.in. z przyłączeniem mieszkania do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Prezydent Miasta Szczecin decyzją dnia [...] lipca 2011 r. umorzył postępowanie w tej sprawie uznając, że roboty w tym zakresie zostały już wykonane. Skarżąca do skargi przedłożyła kserokopię: zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] czerwca 2011 r., decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] lipca 2011 r. o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. polegających na budowie instalacji wodno-kanalizacyjnej z lokalu nr 2, w szachcie po ścianie budynku przy ul. R. 9 w Szczecinie oraz o umorzeniu postępowania w sprawie przystąpienia do wykonania robót objętych tym zgłoszeniem. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przesłanką zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Właściwy organ jest zatem uprawniony, a wręcz zobowiązany, do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Uzasadnienie wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, z reguły występować będą w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego czy samowolnego wykonania innych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ponadto wątpliwości te uzasadnione być muszą stwierdzonymi okolicznościami sprawy. W przedmiotowej sprawie, organy ustaliły, że skarżąca wykonała roboty budowlane, polegające na podłączeniu mieszkania do istniejącej kanalizacji. Na podstawie dokumentacji fotograficznej organ drugiej instancji ustalił, że roboty budowlane obejmowały między innymi wykonanie instalacji zewnętrznej kanalizacyjnej (od budynku do studzienki znajdującej się na nieruchomości). Zdaniem Sądu wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji kanalizacyjnej zewnętrznej od budynku do studzienki nie mieści się w katalogu robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych w art. 29 ustawy. Dlatego, zgodnie z art. 28 ustawy, roboty nie objęte dyspozycją art. 29 można jedynie rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wykonała powyższe roboty budowlane nie posiadając decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej, co w pełni uzasadnia ingerencję organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy. Sąd podkreślił, że wbrew przekonaniu skarżącej, warunki ogólne i techniczne przyłączenia do urządzeń kanalizacyjnych wydane przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z o.o. w Szczecinie, nie zastępują decyzji o pozwoleniu na budowę, do wydania której uprawniony jest wyłącznie organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym w I instancji jest Starosta (art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu organy słusznie uznały, iż istnieją wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i zachodziła przesłanka zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła obrazę prawa materialnego – art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., polegające na: – niewłaściwym zastosowaniu w/w przepisu poprzez przyjęcie, iż może on stanowić samodzielną podstawę nałożenia na stronę obowiązku dostarczenia dokumentu w postaci oceny technicznej, podczas gdy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter ogólny i nie może stanowić samodzielnej podstawy żądania przez organ administracji budowlanej dostarczenia dokumentów wymienionych w tymże przepisie; – błędnej wykładni wynikającej z przyjęcia, że samo stwierdzenie, że roboty budowlane prowadzone są bez przewidzianego prawem pozwolenia stanowi podstawę do przyjęcia, iż w danej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych, podczas gdy postanowienie w trybie art. 81 ust. 2 p.b. może być wydane tylko wtedy, kiedy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie, przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, rozstrzygnąć powstałych w toku postępowania wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki dokonał właściwej oceny w zakresie wykładni i zastosowania art. 81 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną kontrolowanych postanowień organów nadzoru budowlanego. Nie ma racji strona skarżąca, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz. Przytoczone dla potwierdzenia tego zarzutu orzeczenia sądów administracyjnych podjęte zostały w sprawach o odmiennych stanach faktycznych i nie zawierają takich ocen, które byłyby reprezentatywne w zakresie interpretacji wymienionego przepisu. Jako dominujące należy natomiast uznać stanowisko judykatury, że postanowienie wydawane przez organ nadzoru na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego służy zebraniu materiału dowodowego na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego lub też w celu weryfikacji przesłanek warunkujących wszczęcie konkretnego postępowania. Przykładowo w wyroku z 15 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 353/11) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowanie stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Zaznaczono też, że wymieniony przepis nie zawiera żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany. Z kolei w piśmiennictwie wskazano, że objęta art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego regulacja stanowi środek służący organom nadzoru budowlanego w każdym przypadku wykonywania nałożonych na te organy obowiązków. Zasadniczo postanowienie w tym przedmiocie służy zebraniu materiału dowodowego koniecznego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianych w Prawie budowlanym, aczkolwiek może się okazać po dokonaniu oceny technicznej lub wykonaniu ekspertyzy, że jakość robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego nie jest taka, że uzasadnione jest podejmowanie jakiś działań na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zaznaczono również, że takie ukształtowanie omawianej instytucji jest uzasadnione szerokim zakresem uprawnień organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego i koniecznością rozstrzygania zagadnień wymagających wiedzy ściśle fachowej (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, wyd. 1, s. 652-653). Oczywiście zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że sam fakt realizacji robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że w danym przypadku zachodzą uzasadnione wątpliwości uprawniające organ nadzoru do nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej. Niewątpliwie prawidłowa wykładnia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie pozwala na automatyczne korzystanie przez organ nadzoru z omawianego środka w razie stwierdzenia tylko tego, że doszło do samowoli budowlanej. Dla ustalenia czy spełniona została ustawowa przesłanka uzasadnionych wątpliwości, o której mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru ma obowiązek w pierwszej kolejności podjąć takie czynności wyjaśniające, które są niezbędne do ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Założyć trzeba, że co do zasady organ nadzoru budowlanego ewentualne wątpliwości występujące w ramach wykonywanych obowiązków nadzorczych lub kontrolnych powinien rozstrzygać we własnym zakresie a z postanowienia przewidzianego w art. 81c ust. 2 powinien korzystać wówczas gdy przy użyciu posiadanej wiedzy i środków nie jest w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. W szczególności przyjąć należy, że o potrzebie dostarczenia przez stronę odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz decyduje w dużej mierze charakter wykonanych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nakładając postanowieniem obowiązek dostarczenia oceny technicznej wskazał, że wątpliwości dotyczą stanu technicznego samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z podłączeniem mieszkania do sieci kanalizacyjnej. Organ odwoławczy zaznaczył, że inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających zgodność wykonanej instalacji kanalizacyjnej z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Z przytoczonych ustaleń w postępowaniu administracyjnym wynikało, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały bez zatwierdzonego projektu budowlanego i bez wymaganego nadzoru budowlanego. W takich okolicznościach sprawy uzasadnione było zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.