I OSK 1965/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 770/11 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 770/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. J. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w B. zwolnił S. J. ze służby w Izbie Celnej w B. - Urząd Celny w B., z dniem doręczenia przedmiotowej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), dalej zwanej ustawą o Służbie Celnej, w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej K.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania S. J., Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w B. odmówił funkcjonariuszowi zawieszenia postępowania o zwolnieniu ze służby, a Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał to postanowienie w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby Dyrektor wskazał, że w związku z prowadzeniem przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, został decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, który to okres zawieszenia został następnie przedłużony decyzją z dnia [...] września 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego upłynął, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne, które było przyczyną zawieszenia nadal pozostawało w toku. Organ wskazał, że zastosowanie wobec odwołującego art. 105 pkt 10 ustawy nastąpiło z uwagi na negatywne konsekwencje dla Służby Celnej długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza, co wiązało się z niepełnieniem służby, a dalsze przedłużanie tego okresu powodowało zajmowanie etatu mogącego być efektywnie wykorzystanym przez nowo zatrudnionych funkcjonariuszy celnych. Dodatkowo zwrócono uwagę na aspekt finansowy związany ze sprawą zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy celnych, tj. na konieczność wypłaty funkcjonariuszom 50% uposażenia w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie zaistniała przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy, stanowiącym podstawę prawną decyzji o zwolnieniu. Przyczyną zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie przeciwko wymienionemu postępowania karnego o przestępstwo z art. 258 § 1 K.k., art. 228 § 3 K.k. w zbiegu z art. 271 § 3 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. i art. 65 § 1 oraz art. 56 § 2 K.k.s. w zbiegu z art. 87 § 3 K.k.s. w zw. z art. 37 § 1 pkt 5 i art. 6 § 2 K.k.s. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Prokuratura Apelacyjna w L. poinformowała o trwającym nadal przeciwko stronie śledztwie. Tym samym przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, w związku z czym druga przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 została spełniona. W ocenie organu odwoławczego, skarżona decyzja, mająca charakter fakultatywny, nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań Dyrektora Izby Celnej w B. Organ I instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zwolnienia ze służby, rozważył zarówno interes społeczny oraz słuszny interes strony, jednak mając na uwadze konieczność zapewnienia realizacji zadań w podległej jednostce, podjął działania o zwolnieniu strony ze służby. Szef Służby Celnej zwrócił dodatkowo uwagę, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości powrotu funkcjonariusza celnego do Służby Celnej, co gwarantuje mu art. 109 ustawy. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że została ona wydana zgodnie z prawem, pozbawiona jest cech dowolności oraz mieści się w granicach uznania administracyjnego. Na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2011 r. S. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę i postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 ustawy w związku z art. 7 K.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie ram uznania administracyjnego oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 72, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 78 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia zgłoszonych przez skarżącego dowodów oraz zaniechanie obowiązku zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu. W ocenie skarżącego, organy nie rozważyły wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy, naruszając tym samym dyspozycję art. 105 pkt 10 ustawy, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Dalej skarżący argumentował, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie może być oparta wyłącznie o jedną przesłankę, jaką jest fakt zawieszenia w obowiązkach służbowych powyżej 12 miesięcy. Ponadto Dyrektor Izby Celnej nie podjął żadnych kroków, aby sprawdzić, czy stawiane funkcjonariuszowi zarzuty prokuratorskie są choćby uprawdopodobnione. Zaznaczył, że opieszałość postępowania przygotowawczego prokuratury jest faktem niezależnym od niego. Zdaniem skarżącego, nieprawdziwym jest twierdzenie, iż organ wydając decyzję prawidłowo wyważył interes społeczny i słuszny interes strony. Organ nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka S. S. na okoliczność prawidłowości sposobu postępowania wobec funkcjonariuszy zawieszonych w pełnieniu służby, jak również nie odniósł się w żaden sposób do tego wniosku. Również wniosek o zasięgnięcie opinii związków zawodowych działających w ramach służby celnej nie został przez organ uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaistniały przesłanki określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Cywilnej uprawniające organ do zwolnienia S. J. ze służby. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prowadząc postępowanie nie uchybiły również przepisom art. 7, art. 10 § 1, art. 72, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 78 § 1 K.p.a. Uzasadniając powyższe stanowisko, Sąd wskazał, że okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, zgodnie z decyzją Dyrektora Izby Celnej w B. rozpoczął się od dnia [...] czerwca 2008 r., a kolejną decyzją tego organu z dnia [...] września 2008 r. został przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego. W konsekwencji w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, łączny okres zawieszenia wyniósł ponad 12 miesięcy. W dalszym ciągu trwała też przyczyna zawieszenia. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, organ jeszcze przed podjęciem decyzji o zwolnieniu ustalił, że śledztwo przeciwko skarżącemu nie zostało zakończone (pismo Prokuratury Apelacyjnej w L. z dnia [...] października 2010 r.). Sąd uznał również za nieuzasadniony, podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie przez organy Służby Celnej opieszałości w prowadzeniu postępowania karnego. W tym zakresie stwierdził, że sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej, które prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone. Z tego powodu organy nie mogły również ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego czy jego niewinności. Wbrew zarzutom skargi, Dyrektor Izby Celnej w B. nie naruszył także art. 7 i 77 § 1 K.p.a., gdyż w sposób bezsporny ustalił, że do czasu wydania kwestionowanej decyzji nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia skarżącego. Wyjaśniając tę przesłankę organ uzyskał informację udzieloną przez Prokuraturę Apelacyjną w L. o tym, że śledztwo prowadzone w sprawie S. J. nie zostało jeszcze zakończone. W ocenie Sądu, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony. Prawidłowo uznały, że skoro skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, to waga i rodzaj zarzuconego czynu przemawiały za zwolnieniem ze służby. Co więcej, organy zasadnie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej - przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizująca pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniająca prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań. Nie doszło również do uchybienia przepisom art. 7, 77, 78 K.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem wniosków dowodowych strony, bowiem Dyrektor Izby Celnej w B. odmawiając ich przeprowadzenia wykazał, iż są one nieprzydatne dla sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Alternatywnie - w przypadku stwierdzenia zajścia przesłanek określonych w art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., i uznania braku uchybień proceduralnych - wniósł o wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości poprzedzających go decyzji organów obu instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przepisów proceduralnych przez organy decyzyjne w toku postępowania administracyjnego, tj. przepisów art. 7, 10 § 1, 72, 75 § 1, 77 § 1, 77 § 4, 78 §1 K.p.a., na skutek zaniechania przeprowadzenia zgłoszonych przez skarżącego dowodów oraz zaniechania obowiązku zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu. Postawił również zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej poprzez przekroczenie ram uznania administracyjnego. Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego podniósł ten sam zarzut naruszenia art. 105 pkt 10 ustawy w związku z art. 7 K.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż nie doszło w sprawie do przekroczenia uznania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że zawarty w art. 105 pkt 10 ustawy zwrot "może" oznacza fakultatywną możliwość wydania decyzji zwalniającej funkcjonariusza ze służby, a sama decyzja ma charakter uznaniowy. Przez uznanie administracyjne rozumie się w pewną szczególną formę wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że nie ustawodawca, ale organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko na tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. Tymczasem organy decyzyjne nie rozważyły wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy, naruszając tym samym dyspozycję normy art. 105 pkt 10 ustawy, co uzasadniało konieczność uchylenia przedmiotowej decyzji. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tym zakresie dowodził, że Dyrektor Izby Celnej nie wskazał dlaczego to właśnie skarżący, jako jeden z 8 zawieszonych celników, winien być zwolniony, jednocześnie przyznając fakt nienagannego pełnienia przez niego służby. Organy w żaden sposób nie uzasadniły, w jaki sposób absencja skarżącego miałaby dezorganizować pracę Służby Celnej i w jaki sposób miałaby utrudniać realizację nałożonych na Służbę zadań. Do powyższego w żadnej mierze nie odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bezkrytycznie przyjmując, iż organy słusznie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego są względy natury organizacyjnej. W toku postępowania dowodowego przed organem I instancji zasadnym było umożliwienie wykazania przez skarżącego nienagannego przebiegu służby, oceny jego kompetencji zawodowych, wiedzy, doświadczenia, umiejętności stosowania prawa, sposobu realizacji poleceń ustnych i pisemnych. Zawnioskowane dowody i ich przeprowadzenie mogło doprowadzić do tego, że wykazanie wzorowej dotychczas postawy funkcjonariusza będzie miało kluczowe znaczenie dla procedury zwolnienia, toczącej się równolegle w stosunku do kilku osób, biorąc pod uwagę uznaniowość decyzji organu. Jednakże organ decyzyjny nie przeprowadził powyższych dowodów twierdząc w uzasadnieniu, jakoby fakty te były znane mu z urzędu, a więc nie wymagały dowodzenia. Tymczasem, zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a., fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie, czego organ nie uczynił przed wydaniem decyzji. Podkreślono, że podobnie błędne stanowisko zajął organ odwoławczy. Wobec tego należało je stronie wcześniej zakomunikować i odnieść się w uzasadnieniu, dlaczego - wedle samego organu - wzorowy i pełniący nienaganną służbę funkcjonariusz podlega zwolnieniu, a także w jakim zakresie ucierpi na tym dobro Służby Celnej. Organ nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, w jaki sposób przywrócenie skarżącego do służby pozostawałoby w sprzeczności z interesem społecznym, ani w jaki sposób miałoby to przekraczać jego możliwości. Rozwiązałoby to rzekome problemy natury organizacyjnej, a samo uznanie przez organy decyzyjne faktu, iż skarżący był nienagannym funkcjonariuszem wyklucza istnienie interesu społecznego (dobra Służby Celnej) w zwolnieniu skarżącego ze służby. W takim przypadku uwzględniony winien być słuszny interes strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez wojewódzki sąd administracyjny. W pierwszej kolejności zbadaniu podlegał zatem zarzut naruszenia prawa procesowego, a w szczególności podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. na skutek oparcia zaskarżonego orzeczenia na niepełnym materiale dowodowym, zebranym przez organy administracyjne z naruszeniem przepisów art. 7, 10 § 1, 72, 75 § 1, 77 § 1, 77 § 4 i 78 § 1 K.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie kluczowe znaczenie w sprawie powinna mieć ocena dotychczasowego przebiegu służby i na tę okoliczność powinny zostać przeprowadzone dowody z zeznań jego bezpośrednich przełożonych oraz przedstawicieli organizacji związkowych. Złożone w tym kierunku wnioski dowodowe zostały – w jego ocenie – bezzasadnie pominięte, a oparcie ustaleń w tym zakresie na podstawie akt personalnych naruszało przepis art. 77 § 4 K.p.a. Oceniając w pierwszej kolejności procesową podstawę zaskarżenia należy stwierdzić, że nie ma sporu co do stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji; w tym zakresie skarga kasacyjna zastrzeżeń nie zgłasza. Zaskarżeniem objęto natomiast sferę ocen składających się na tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego wydana została decyzja o zwolnieniu ze służby. W tym zakresie należy przypomnieć, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającymi z art. 7 K.p.a.: dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyznany organowi luz decyzyjny częściowo może być również determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia, kiedy z brzmienia przepisu materialnego wynika ograniczenie uznania administracyjnego wyrażające się w konstrukcji: "może", "jeżeli". Ma to miejsce w niniejszej sprawie, w której podstawą decyzji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej stanowił art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wydanie przez właściwy organ uznaniowej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby jest więc w pierwszej kolejności ograniczone ustawową przesłanką upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i trwania w dalszym ciągu przyczyny zawieszenia (zob. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 327/11 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W takim przypadku nie zachodziła potrzeba prowadzenia pogłębionego postępowania osobopoznawczego, o które wnioskował skarżący i wystarczające było oparcie ustaleń faktycznych na treści dokumentów zgromadzonych w aktach personalnych, do których odwołał się organ I instancji. Dowód ten przeprowadzono z urzędu, co wbrew stanowisku skarżącego nie jest równoznaczne z oparciem ustaleń faktycznych na faktach znanych organowi z urzędu, o czym mowa jest w art. 77 § 4 P.p.s.a. O możliwości zapoznania się z materiałami sprawy skarżący był w postępowaniu administracyjnym informowany i miał możliwość wypowiedzenia się co do treści tego zebranego materiału. Podnieść przy tym należało, że wprawdzie w przypadku decyzji wydawanej na zasadzie uznania administracyjnego niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności sprawy, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania skutkującą wadliwością decyzji zapadłej w takim postępowaniu, ale jak już wyżej wspomniano dotyczyć to musi materiału dowodowego niezbędnego z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych takiego postępowania. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie dla sprawy faktów. Określenia takich faktów dokonuje organ w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy i tylko do ustalenia takich faktów bezwzględnie zobligowany jest organ administracyjny rozpoznając konkretną sprawę (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 343). W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne prowadziły postępowanie na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, który nie zawiera przesłanki oceny przebiegu dotychczasowej służby funkcjonariusza i nie ogranicza w sposób wyraźny możliwości jego stosowania w stosunku do funkcjonariuszy wykazujących się nienagannym wykonywaniem służby. Nie można w takim wypadku wymagać od organu prowadzenia postępowania dowodowego w tak szerokim zakresie, jak oczekiwał tego skarżący, formułując wnioski o przesłuchanie szeregu osób posiadających wiedzę o sposobie wykonywania przez niego obowiązków pracowniczych (służbowych). W takim stanie rzeczy rozważyć należało drugi z podniesionych zarzutów, a mianowicie zarzut naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej przez niewłaściwe jego zastosowanie i przekroczenie ram uznania administracyjnego. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Decyzje wydawane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (zob. B. Adamiak – op. Cit. Str. 425). Autor skargi kasacyjnej powołuje się w jej uzasadnieniu na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym, w których uznawano, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten co do zasady podziela. Nie oznacza to jednak jakiegokolwiek prymatu interesu strony nad interesem organu, który jest w stosunku do skarżącego podmiotem zatrudniającym, mogącym oczekiwać od niego określonych zachowań stricte pracowniczych, a w szczególności gotowości i zdolności do świadczenia pracy. W wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 832/11 (zam. w CBOSA) zwrócono trafnie uwagę na to, że oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcie przyjęte przez orzekające w sprawie organy należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku prawnego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja oraz wynikające z treści tego stosunku prawnego obowiązki i uprawnienia stron. Stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu pracowniczego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z 23 września 1997 r., sygn. K. 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 oraz z 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2). Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń, kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełniania szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (np. wyroki TK: z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. SK 14/98, OTK ZU 1999/7/163, z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93), z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. K 46/05, OTK-A 2007/2/10). Sąd zwrócił uwagę też na to, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy o służbie Celnej stanowi, że Służba Celna jest jednolitą formacją umundurowaną utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Przepis art. 76 ustawy od osoby, która może pełnić służbę w Służbie Celnej wymaga m. in., by posiadała nieposzlakowaną opinię. Ta szczególna cecha stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano obligatoryjne zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych . W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo uznały, że interes skarżącego w pozostawieniu go w Służbie Celnej, nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby. Organy administracyjne w sposób szczegółowy wskazały niekorzystne z punktu widzenia interesów służby uwarunkowania, które występują w związku z długotrwałą absencją skarżącego i innych funkcjonariuszy. Chodzi tu w szczególności o skutki finansowe związane z koniecznością wypłaty części wynagrodzenia nieobecnych funkcjonariuszy oraz o skutki organizacyjne związane z niemożnością zapewnienia odpowiedniej obsady poszczególnych zmian na stanowiskach odpraw, powodujące że jeden zatrudniony funkcjonariusz celny musi pełnić obowiązki służbowe na dwóch lub więcej stanowiskach. Występuje też przy tym zjawisko wydłużenia się czasu oczekiwania na odprawę oraz nastąpiła kumulacja godzin nadliczbowych u poszczególnych funkcjonariuszy. Ustaleń tych nie podważano ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej, a zatem nie ma podstaw by nie stałyby się one podstawą dokonywanych przez organy i sąd administracyjny ocen. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy celne orzekające o zwolnieniu ze służby S. J. prawidłowo uznały w świetle okoliczności faktycznych tej sprawy, że interes skarżącego wyrażający się w pozostawieniu go w Służbie Celnej, nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji nie tracąc z pola widzenia zasad przewidzianych na gruncie art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. oraz reguł wynikających z przepisów art. 72, 75 § 1, 77 § 1, 77 § 4 i 78 § 1 K.p.a. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, Sąd zasadnie uznał, że przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego. Stąd za chybione należy uznać zarzuty naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i nie dopatrując się podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności wyroku I instancji, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.