II SAB/Po 76/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. S. A. z siedzibą w P. na bezczynność Burmistrza Gminy Mosina w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Burmistrza Gminy Mosina do załatwienia wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] kwietnia 2011 r. w terminie 14 (czternastu) dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, II. zasądza od Burmistrza Gminy Mosina na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357,- zł (trzysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu – po rozpoznaniu odwołania A. SA w P. – na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 2011 r., znak [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż A. S.A. wystąpił do Burmistrza Gminy M. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w ciągu ostatnich 3 latach postępowań w sprawach lokalizacji inwestycji na terenie strefy ochronnej ujęcia wody M.-K. i wydanych w tej mierze rozstrzygnięć. Działając na podstawie art. 3, art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1109 z późn. zm.) Burmistrz Gminy M. odmówił udostępnienia informacji ze względu na nie wykazanie przez stronę szczególnego interesu publicznego. Rozpatrując odwołanie Kolegium wskazało, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych lub innych podmiotów pełniących funkcje publiczne w zakresie wykonywanych przez nie zadań władzy publicznej. Dostęp do informacji publicznej jest nadto prawem o charakterze powszechnym, przysługuje każdemu bez potrzeby wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Bezsprzecznie wobec tego informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest sam akt administracyjny oraz akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych. Co więcej, ustawodawca przyznaje pierwszeństwo jawności, a wszelkie od niej wyjątki powinno się interpretować ściśle. W razie wątpliwości należy zatem zawsze rozstrzygać na korzyść zasady jawności. Żądane przez A. informacje mają charakter informacji publicznych i podlegają udostępnieniu. Poza tym dane te znajdują się już w posiadaniu organu i należy dokonać jedynie pewnych czynności technicznych aby je przekazać. Organ I instancji odmówił udzielenia żądanej informacji wskazując, iż jest to informacja przetworzona, a wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Tymczasem w ocenie Kolegium wnioskowane dane nie są informacjami przetworzonymi, a w konsekwencji ich udostępnienie nie podlega ograniczeniom przewidzianym w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy. Podstawową bowiem cechą odróżniającą informację publiczna przetworzoną od informacji prostej jest to, iż informacji tej organ nie posiada wprost i konieczne jest przeprowadzenie określonych działań, w wyniku których powstanie nowa jakościowo informacja. Taka informacja nie jest jednak tylko technicznym zestawieniem posiadanych już informacji (innym sposobem ich uszeregowania), lecz stanowi inną, jakościowo nową, informację, która prowadzi zazwyczaj do pewnej oceny danego zjawiska czy określonej interpretacji, znalezienia różnic lub podobieństw. Organ I instancji uzasadniając zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej wskazał natomiast tylko na potrzebę opracowania informacji prostych, czyli przeprowadzenie czynności selekcjonujących informacje będące w posiadaniu organu. Takie ujęcie jest jednak nietrafne w ocenie organu odwoławczego. Samo bowiem zestawienie lub uszeregowanie toczących się lub zakończonych postępowań administracyjnych nie jest informacją przetworzoną, choć zajęcie to jest pracochłonne. Organ jest przy tym zobowiązany do prowadzenia różnego rodzaju wykazów spraw, a więc wyszukanie żądanych orzeczeń wydaje się technicznie możliwe i nie wymaga ich szczególnej analizy ani procesu wnioskowania. Sporządzenie takiego zestawienia jest wyłącznie czynnością techniczną i nie łączy się z prowadzeniem żadnych działań interpretacyjnych w stosunku do posiadanych informacji, w wyniku których ze zbioru jednostkowych danych powstałaby określona nowa jakościowo informacja. Wnioskowane dane nie stanowi wobec tego informacji przetworzonej, lecz sumę informacji prostych. Dlatego załatwienie wniosku skarżącej powinno nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej poprzez udostępnienie żądanych danych. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Gminy M. pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformował A. SA, iż prawo dostępu do informacji publicznej dotyczy informacji będącej już w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie należy go utożsamiać z inicjowaniem działań, np. kontrolnych, mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, dotąd niesporządzonej, której udzielenia domaga się wnioskodawca. Udzielenie żądanych przez Spółkę informacji wymaga natomiast wytworzenia nowych jakościowo danych, dotychczas nie opracowanych, w postaci wykazu lokalizacji nowych obiektów i przedsięwzięć na terenie strefy ochronnej ujęcia wody M.-K. z podaniem nazwy inwestycji, planowanej lokalizacji z numerem działek, daty i rodzaju wydanych przez organ uzgodnień lub decyzji. Wytworzenie takiej informacji wiązałoby się zatem z prowadzeniem działań kontrolnych w celu określenia inwestycji zlokalizowanych na terenie wspomnianej strefy ochronnej. Jednocześnie żaden przepis nie nakazuje też organowi wytwarzać zbiorczego dokumentu zawierające żądane informacje. Skoro zatem Burmistrz Gminy M. nie dysponuje takim wykazem, to nie może on stanowić informacji publicznej. Załatwienie sprawy wymagałoby podjęcia działań, które wykraczają poza ustawę o dostępie do informacji publicznej, np. w postaci wygenerowania baz danych postępowań dotyczących nieruchomości o określonym numerze. Organ podniósł także, iż działki wskazane w rozporządzeniu nr 51/01 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody dla m. Poznania w rejonie Mosina Krajkowo (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 163 poz. 4502) uległy bądź ulegną podziałom. Wobec tego Burmistrz Gminy M. uznał, że skarżąca Spółka domaga się we wniosku nie tyle udzielenia informacji o konkretnych decyzjach, ile raczej przeprowadzenia odrębnego postępowania w celu zbadanie akt zakończonych postępowań, porównania ich z wykazem zawartym w cytowanym rozporządzenia i stwierdzenia czy dane postępowanie dotyczyło terenu strefy ochronnej ujęcia wody M.-K. Informacje te nie są więc informacją publiczną i nie stosuje się do nich ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] października 2011 r. A. S.A. wniósł skargę na bezczynność Burmistrz Gminy M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło wyraźnie, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznych i podlegają udostępnieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zakreśla zarazem szeroko katalog danych, jakich powinno się udzielić wnioskodawcy bez obowiązku wykazania przez niego interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej, że informacje opisane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. znajdują się w posiadaniu organu i wymagają jedynie zebrania, co nie doprowadzi jednak w żadnym wypadku do powstania nowej informacji. Do chwili obecnej Burmistrz Gminy M. ani nie udzielił wnioskowanych informacji ani też nie wydał decyzji o odmowie ich udzielenia, należy więc w ocenie skarżącej uznać, że organ ten pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2011 r. Burmistrz Gminy M. wniósł o jej odrzucenie bądź ewentualnie o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko z pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r., organ podniósł, że żaden przepis nie obliguje go do prowadzenia rejestru decyzji wydawanych na obszarze strefy ochronnej ujęcia wody M.-K. Zwłaszcza, że na terenie Gminy dochodzi do ciągłych zmian w numeracji działek i ich geodezyjnym oznaczeniu. Istnieją poza tym w ocenie organu uzasadnione wątpliwości co do aktualnego obowiązywania rozporządzenia nr 51/01 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody dla m. Poznania w rejonie Mosina-Krajowo (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 163 poz. 4502). Prowadzi to w efekcie do konieczności wszczęcia nowego postępowania, ukierunkowanego na wytworzenie informacji publicznej żądanej przez A. S.A. Tymczasem prawo dostępu do informacji publicznej dotyczy wyłącznie informacji znajdujących się już w posiadaniu organu. Powyższe stanowisko zostało następnie podtrzymane przez organ jeszcze w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), zakresem kognicji Sądu objęte są nie tylko decyzje, postanowienia lub inne akty, wydane przez organy administracji publicznej, lecz także bezczynność tych organów w sytuacji, gdy były one zobowiązane do podjęcia określonego działania w formie i terminie prawem przepisanych. W razie stwierdzenie bezczynności organów administracji publicznej Sąd na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy podkreślić, że prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zostało zagwarantowane w przepisach rangi konstytucyjnej, tj. w art. 61 Konstytucji RP. Regulacja ta rozciąga się na uzyskiwanie informacji również w postaci dostępu do dokumentów, przy czym ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób lub podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa, jak i ważnego interesu gospodarczego państwa. Za uszczegółowienie art. 61 Konstytucji RP trzeba z kolei uznać ustawę z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198). Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy każdemu co do zasady przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym od tej osoby nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z kolei podmiotami obowiązanymi do udostępnienia takiej informacji są władze publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 cytowanej również organy władzy publicznej, do których bez wątpienia zaliczyć należy organy jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż co do zasady Burmistrz Miasta M. jest zobowiązany do zrealizowania wniosku skarżącej, o ile tylko żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Na tym tle wyłoniły się główne kontrowersje w niniejszej sprawie. Z wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r., uzupełnionego pismami z dnia [...] maja 2011 r. i z dnia [...] maja 2011 r., wynika, iż skarżąca zwróciła się z prośbą o udzielenie informacji o postępowaniach dotyczących lokalizacji nowych obiektów i inwestycji na terenie strefy ochronnej ujęcia wody M.-K., jakie są prowadzone w chwili obecnej i jakie były prowadzone w okresie 3 ostatnich lat (k. 4, 6 i 7 akt administracyjnych). Na skutek odwołania od decyzji odmownej Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 2011 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], stwierdziło, iż żądane informacje mają charakter prostej informacji publicznej (k. 52-55 akt administracyjnych). Do tego stanowiska nie zastosował się jednak Burmistrz Gminy M., który w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...], przyjął, że powyższe dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej (k. 56-60 akt administracyjnych). Trudno w ocenie Sądu zgodzić się z takim stanowiskiem Burmistrza Gminy M. Jak wynika bowiem z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, za informację publiczną uważa się każdą informację o sprawach publicznych. Ustawodawca ujmuje zatem niezwykle szeroko rozważane pojęcie. Potwierdza to także obszerny, przykładowy katalog danych, które mogą być informacjami publicznym, wśród których wymieniono w art. 6 pkt 4 lit. a wymienionej ustawy dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Ponadto, w art. 6 pkt 3 lit. f ustawy nałożono także obowiązek udzielania informacji o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o prowadzonych przez nie rejestrach, ewidencjach lub archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Trzeba zarazem zauważyć, iż wniosek A. S.A. z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczył decyzji wydanych na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z kolei art. 67 ust. 1 tejże ustawy, organ wykonawczy Gminy jest zobowiązany prowadzić rejestr decyzji o warunkach zabudowy, w którym znajdują się dane m.in. o numerze i dacie wydanie decyzji, rodzaju inwestycji, nazwie inwestora i jego adresie oraz oznaczeniu nieruchomości, co wynika wprost z załączników do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Dz. U. Nr 130 poz. 1385). Wbrew zatem twierdzeniom Burmistrza Gminy M., żądane przez skarżącą informacje stanowiły informacje publiczne i to zarówno w świetle art. 6 pkt 4 lit. a, jak i art. 6 pkt 3 lit. f cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można także zaaprobować podnoszonego wcześniej w toku postępowania stanowiska organu, iż wnioskowane informacje mają charakter przetworzony. Dane o decyzjach lokalizacyjnych według dotychczasowych rozważań powinny się bowiem znajdować w rejestrach prowadzonych przez Burmistrza Gminy M. Tym samym nie dochodzi w tym przypadku do wytworzenia nowych danych od podstaw bądź też do ich opracowania w drodze analizy bądź syntezy. Samo uszeregowanie lub zanonimizowanie dostępnych już informacji nie skutkuje powstaniem jakościowo nowej informacji, a tylko taka może uzyskać status informacji przetworzonej. Wobec tego należy przyjąć, że informacje objęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. miały charakter prosty, a ich udostępnienie w świetle art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymagało wykazania interesu faktycznego ani prawnego. Z wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. wynika ponadto, że zakres przedmiotowy żądanych informacji został określony przez opisowe odwołanie się rozporządzenia nr 51/01 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody dla m. Poznania w rejonie Mosina-Krajkowo (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 163 poz. 4502). Zgodnie z wyliczeniem zawartym w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia ilość działek objętych wnioskami A. S.A. jest znaczna. Okoliczność ta nie wpływa jednak w zasadzie na zmianę charakteru samej informacji publicznej z prostej na przetworzoną, lecz może uzasadniać w świetle art. 15 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej pobranie opłaty w wysokości dodatkowych kosztów, jakie ewentualnie wiązałyby się z udzieleniem takich danych. Trzeba jednak podkreślić, iż nie uiszczenie tej kwoty nie stanowi jeszcze podstawy do odmowy udzielenia żądanej informacji, gdyż należność ta podlega w tym wypadku ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Zaprezentowane powyżej stanowisko został poza tym przyjęte w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 435/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt. II SAB/Ke, tamże; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 404/10, tamże). W konsekwencji należy uznać, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczył informacji prostych, a więc ich załatwienie powinny nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawo o dostępie do informacji publicznej, udzielenie interesujących A. S.A. danych powinno co do zasady nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niemniej, jeżeli dana informacja nie może być przekazana w zakreślonym wyżej terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w powyższym okresie czasu o przyczynach tego opóźnienia i wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy, nie dłuższy jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy, trzeba stwierdzić, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r., zobowiązująca do załatwienia wniosku skarżącej, wpłynęła do Burmistrz Gminy M. w dniu [...] lipca 2011 r. Zatem dopiero od tej daty zaczął swój bieg termin z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który upłynął wobec tego z dniem [...] sierpnia 2011 r. Do chwili obecnej wniosek A. S.A. pozostał niezałatwiony, a pismo organu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie czyniło zadość żądaniu strony. Skarżąca nie została też powiadomiona o przyczynach zaistniałego opóźnienia lub o nowym terminie rozpoznania jej wniosku. Nie ulega więc wątpliwości, iż Burmistrz Gminy M. znajduje się obecnie w stanie bezczynność, choć biorąc pod uwagę okoliczności rozważanej sprawy bezczynność ta nie ma charakteru rażącego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) uwzględnił skargę na bezczynność organu, zobowiązując go zarazem do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Sąd orzekł o kosztach na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349).