I OSK 1049/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 432/11 odrzucającego skargę M. Z. na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 432/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. Z. na bezczynność Komisji Prawa Autorskiego przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 23 września 2011 r. M. Z. zwrócił się do Zespołu Orzekającego Komisji Prawa Autorskiego przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udostępnienie – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – wniosku Stowarzyszenia Filmowców Polskich o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów na polach eksploatacji: zwielokrotnianie, najem, wyświetlanie. Wskazał, iż dokument ten jest mu niezbędny dla celów naukowych, tj. do przygotowywanej przez niego monografii na temat organizacji zbiorowego zarządzania. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 14 października 2011 r. Przewodniczący Zespołu Orzekającego Komisji Prawa Autorskiego przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował M. Z., że wniosek Stowarzyszenia Filmowców Polskich o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie jest on dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 28 października 2011 r. M. Z. sformułował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której przedmiotem uczynił bezczynność Komisji Prawa Autorskiego przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego, polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 23 września 2011 r., bowiem – w ocenie skarżącego – wniosek Stowarzyszenia Filmowców Polskich o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów posiada przymiot informacji publicznej i powinien być mu przez organ udostępniony. Udzielając odpowiedzi na skargę, Komisja Prawa Autorskiego przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd powyższych wniosków, organ wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, iż w dniu 25 listopada 2011 r. Przewodnicząca Zespołu Orzekającego Komisji Prawa Autorskiego przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 525 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 110¹ ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.), wyraziła zgodę na udostępnienie wnioskodawcy akt sprawy DP-WOP.PZ-006/3.9/11 w zakresie wniosku złożonego przez Stowarzyszenie Filmowców Polskich. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż żądany przez M. Z. wniosek Stowarzyszenia Filmowców Polskich o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów na polach eksploatacji: zwielokrotnianie, najem, wyświetlanie, nie stanowi informacji publicznej. Żądane pismo jest dokumentem pochodzącym od podmiotu prywatnego, nie ma zatem charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tak więc, wniosek skarżącego nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej. Skoro zatem żądany przez M. Z. wniosek Stowarzyszenia Filmowców Polskich o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 przedmiotowej ustawy), ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 tej ustawy). W sytuacji gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej prawidłowo uczyniła Komisja Prawa Autorskiego przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego w piśmie z dnia 14 października 2011 r. Jeżeli sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu należy zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać za niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wynika z tego, że wniosek skarżącego nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej, toteż wniesiona skarga na bezczynność, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. Z. zarzucając mu naruszenie: 1. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż informacje zawarte we wniosku organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń nie stanowią "informacji publicznej"; 2. art. 61 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dostęp do dokumentów, o których mowa w cytowanych przepisach, obejmuje wyłącznie "dokumenty urzędowe" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. 3. przepisów postępowania tj. art. 193 Konstytucji RP polegające na jego niezastosowaniu. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych oraz wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne dotyczące zgodności art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. z art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z treścią przepisu art. 70 ust. 2 z indeksem 1 w zw. z art. 70 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (oraz zezwoleniami udzielonym na podstawie tej ustawy przez Ministra Kultury) OZZ-y mają obowiązek reprezentacji nie tylko podmiotów, z którymi mają podpisane umowy o zarządzanie, ale także wszystkich innych podmiotów uprawnionych z tytułu praw autorskich i pokrewnych. Z kolei tabele, których projekt zawiera przedmiotowy wniosek "Stowarzyszenia Filmowców Polskich", wywierają skutki prawne wobec wskazanych w ich treści użytkowników przedmiotów wspomnianych praw i to niezależnie od tego czy użytkownicy ci (lub ich zrzeszenia) brali udział w postępowaniu zatwierdzającym przed Komisją Prawa Autorskiego. W związku z powyższym jasne jest, iż działalność wspomnianych organizacji (w tym "Stowarzyszenia Filmowców Polskich") związana z wykonywaniem wskazanych obowiązków ustawowych, mimo iż realizowana w formach cywilnoprawnych, stanowi realizację zadań publicznych. Co za tym idzie, treść przedmiotowego wniosku należy uznać, za informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, twórcy ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób niedopuszczalny zawężyli konstytucyjne prawo dostępu do dokumentów. Wskazuje na to chociażby treść przepisu art. 6 u.d.i.p., który o prawie wglądu do "postaci" dokumentu wspomina jedynie w kontekście "dokumentów urzędowych" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a). Poza tym, ustawowa definicja takiego dokumentu jest bardzo wąska, co ma kluczowe znaczenie dla sposobu interpretacji cytowanego przepisu oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Jako błędny trzeba też ocenić wprowadzenie wymogu, zgodnie z którym dokumentem urzędowym jest dokument sporządzony przez funkcjonariusza publicznego i w ramach jego kompetencji, ponieważ jest to równoznaczne z wykluczeniem prawa wglądu do dokumentów stworzonych z naruszeniem przepisów kompetencyjnych. Bardzo dyskusyjne jest również zastrzeżenie, iż dla uznania danego dokumentu za urzędowy niezbędne jest jego skierowanie do innego podmiotu lub złożenie do akt sprawy. Trudno wyjaśnić dlaczego ustawodawca przywiązuje takie znaczenie dla, w końcu faktycznej czynności, jaką jest zabieg agregacji dokumentów. Niewątpliwie istnienie takiego wymogu może zachęcać do manipulowania procedurą obiegu dokumentów, by uniknąć spełnienia się którejś z tych dwóch przesłanek. W sytuacji wystąpienia rażącej i oczywistej sprzeczności wskazanych powyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności powołanego przepisu z ustawą zasadniczą (art. 193 Konstytucji RP). Od odpowiedzi na wskazane pytanie zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien być świadomy wystąpienia w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnych stanowisk co do konstytucyjności art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, iż strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. W związku z powyższym należało uznać, iż Sąd pierwszej instancji przesądzając czy żądana w niniejszej sprawie przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, winien był rozpoznać skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia tej informacji w sposób merytoryczny. Tymczasem Sąd ten odrzucając skargę na bezczynność przy jednoczesnej kwalifikacji żądania strony na gruncie u.d.i.p., uzależnił wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej od tego, czy sprawa może być załatwiona w prawnych formach działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Takie działanie pozbawia stronę prawa do kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. Należy więc podnieść, że jeżeli skarżący pozostaje w przekonaniu, iż żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to może on wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu, w efekcie rozpoznania której sąd ma obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Następnie sąd ten ma obowiązek stwierdzić czy organ wykonał wynikający z przepisów u.d.i.p. obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później czy organ ten z powyższego obowiązku się wywiązał w nakazanym prawem terminie. W niniejszej sprawie w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji przesądził charakter żądanej przez skarżącego informacji, jako nie znajdującej oparcia w przepisach u.d.i.p., to powinien był ocenić zasadność wniesionej skargi w tym zakresie. W przypadku stwierdzenia przez sąd, iż dany organ nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji, bowiem ze względu na jej charakter nie miał obowiązku jej udzielenia, brak jest podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Skarga ta została merytorycznie rozpoznana poprzez ocenę charakteru żądanej informacji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 182 §1 w zw. z art. 185 §1 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego