I OSK 1268/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz NSA Anna Lech (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2473/11 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ odstępuje od zasądzenia od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz T. M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2473/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: T. M. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w M. Do wniosku został dołączony akt notarialny, Repertorium A nr [...], z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie którego nabył wskazany wyżej lokal mieszkalny na zasadach współwłasności. Komendant N. Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., działając na podstawie art. 98 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 96, poz. 617), odmówił T. M. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie opisanego wyżej lokalu mieszkalnego. Organ uznał, iż funkcjonariusz nabył tylko część mieszkania, a przepisy nie przewidują przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem współwłasności. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że tylko uzyskanie lokalu, do którego prawo będą mieć wyłącznie członkowie rodziny funkcjonariusza, wskazani w art. 93 ustawy o Straży Granicznej, daje prawo do przyznania pomocy finansowej. Natomiast w niniejszym przypadku współwłaściciel lokalu mieszkalnego nie jest członkiem rodziny w rozumieniu art. 93 ustawy o Straży Granicznej, przy czym – w ocenie organu – nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że jest funkcjonariuszem Straży Granicznej. Na tę decyzję T. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przez przyjęcie, że współwłasność ½ części nieruchomości nie uprawnia do uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2473/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że zarówno przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej nie ograniczają przyznania pomocy finansowej do nabycia lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na wyłączną własność uprawnionego, to jest funkcjonariusza w służbie stałej. Istotny jest cel powołanych uregulowań prawnych dotyczących pomocy finansowej, polegający na przeznaczeniu przez uprawnionego funkcjonariusza uzyskanych środków na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, a w razie posiadania rodziny, także potrzeb członków rodziny wymienionych w art. 93 ustawy Straży Granicznej. Sąd podkreślił, że takie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych może nastąpić również poprzez uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość także na współwłasność z inną osobą. W ocenie Sądu pierwszej instancji nabycie przez T. M. lokalu mieszkalnego na współwłasność z J. B. nie będącą członkiem rodziny (art. 93 ustawy) nie pozbawia skarżącego, będącego funkcjonariuszem w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Sąd zgodził się ze skarżącym, że przedmiotowa pomoc finansowa ma charakter podmiotowy, rozumiany jako uprawnienie funkcjonariusza w służbie stałej, spełniającego poza tym przesłanki określone ustawą o Straży Granicznej. Wbrew stanowisku organu nie jest ona natomiast związana z lokalem mieszkalnym, by można było nadać jej charakter przedmiotowy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Straży Granicznej wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, bądź też o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), w związku z art. 92 ust. 1 ustawy i § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 96, poz. 617), przez błędną wykładnię i nieprawidłową ocenę zastosowania wskazanych przepisów przez organy Straży Granicznej; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 98 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 rozporządzenia, przez nieodniesienie się do rozbieżności w orzecznictwie sądowym do wykładni art. 98 ust. 1 ustawy i przyjęcie, iż decyzja administracyjna odmawiająca przyznania skarżącemu pomocy finansowej za brak lokalu mieszkalnego została wydana z naruszeniem przepisów rozdziału 12 ustawy, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok powoduje uprzywilejowanie nieformalnego związku w stosunku do małżeństwa, co wprost godzi w art. 18 Konstytucji RP stanowiący, że "Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej". Zdaniem skarżącego kasacyjnie jeśliby wykonać zaskarżony wyrok, to skarżący, pozostający w nieformalnym związku z drugim funkcjonariuszem, uzyskuje większą korzyść niż funkcjonariusz w związku małżeńskim. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. M., podzielając argumenty Sądu pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej ( Dz. U. Nr 96, poz. 617), funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis powyższy był materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji. Organy Straży Granicznej wskazały, że w dniu 16 czerwca 2011 r. st. sierż. Straży Granicznej T. M. – funkcjonariusz Straży Granicznej w służbie stałej, którą pełni w N. Oddziale Straży Granicznej wystąpił o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] w M. Do wniosku został dołączony akt notarialny, Repertorium A nr [...], z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie którego nabył wskazany wyżej lokal mieszkalny na zasadach współwłasności z J. B., będącą również funkcjonariuszem Straży Granicznej. Odmawiając przyznania pomocy finansowej, organy Straży Granicznej wskazały, że funkcjonariusz nabył tylko część mieszkania, a przepisy nie przewidują przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem współwłasności, a ponadto współwłaściciel lokalu mieszkalnego nie jest członkiem rodziny w rozumieniu art. 93 ustawy o Straży Granicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona wyżej argumentacja organów Straży Granicznej odmawiających przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Graniczne nie zasługuje na akceptację. W tej kwestii należy bowiem podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 188/09 (ONSAiWSA z 2011 r., nr 2, poz. 38) – który co prawda odnosi się do funkcjonariusza Policji, ale który powinien znaleźć odpowiednie zastosowanie także do funkcjonariusza Straży Granicznej ze względu na podobną regulację – iż w sytuacji faktycznej, w której dwoje funkcjonariuszy żyjących w konkubinacie nabywa na współwłasność po 1/2 części nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym lub lokal mieszkalny, to pomoc finansowa przysługuje wyłącznie jednemu funkcjonariuszowi. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wywiódł, że żaden z przepisów ustawy o Policji, ani też przepisów rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. nie ogranicza przyznania pomocy finansowej do nabycia nieruchomości lokalowej na wyłączną własność uprawnionego. Stanowisko to znajduje w całej rozciągłości zastosowanie do ustawy o Straży Granicznej, której przepisy również nie przewidują, aby funkcjonariusz ubiegający się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego musiał być jego wyłącznym właścicielem. Z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących współwłasność nie wynika bowiem, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, która odpowiada wielkości jego udziału. Stosownie bowiem do art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania i korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (por. wyrok SN z dnia 27 kwietnia 2001 r. III CKM 29/99, Lex nr 52366). Przy czym należy zaznaczyć, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, iż tylko jedna z osób – funkcjonariuszy pozostających w nieformalnym związku, będąca współwłaścicielem lokalu mieszkalnego, może wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Z tego względu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej należało uznać za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, w okolicznościach sprawy niniejszej, gdy wniosek o przyznanie pomocy finansowej złożył zarówno skarżący – T. M., jak i jego partnerka J. B., również funkcjonariusz Straży Granicznej, to tylko jednemu z nich może być przyznana pomoc finansowa, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. W takiej sytuacji organy Straży Granicznej powinny prowadzić jedno postępowanie administracyjne w sprawie wniosków obu funkcjonariuszy – stosownie do art. 62 k.p.a. Przepis ten w sprawach, w których prawa stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, przewiduje możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony. Nie mogły także odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrola działalności Straży Granicznej przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, chociaż nie była w pełni prawidłowa, to jednakże stwierdzone mankamenty nie uzasadniają uchylenia wyroku z uwagi na naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia tego przepisu może być bowiem skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Zachodzi to wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera jednego z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie. Natomiast sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera te elementy. Zauważyć w tym miejscu należy – czego nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji oraz organy – że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Omawianego świadczenia nie można więc traktować jako swoistej rekompensaty za nieotrzymanie w drodze decyzji administracyjnej przydziału lokalu mieszkalnego. Pomocy finansowej nie można także utożsamiać z bezzwrotnym, co do zasady, świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to bowiem przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ponadto wskazać należy, że pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Zatem dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Wobec tego w takiej sytuacji istotne jest to, czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Bezspornym zatem jest, że pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada (mieszka, zajmuje) już taki lokal lub dom, przy czym chodzi tu o dom (lokal) nadający się do zamieszkania. Trudno bowiem mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie, czy mieszkania w stanie surowym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy Straży Granicznej ponownie rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy finansowej powinny ustalić, czy w dacie złożenia tego wniosku, to jest w dniu 16 czerwca 2011 r. funkcjonariusz miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Wyjaśnienie powyższych okoliczności jest tym bardziej uzasadnione, gdyż – jak wynika z akt sprawy – wniosek złożony został już po nabyciu lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji istotne jest zatem ustalenie, czy w dacie złożenia wniosku nowo nabyty lokal był już zamieszkały przez funkcjonariusza. O tym, że skarżący w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie zamieszkiwał w lokalu, może świadczyć podany przez niego we wniosku adres zamieszkania inny, niż adres nabytego lokalu nr [...] przy ul. [...] w M. Wyjaśnienie powyższych kwestii umożliwi dopiero prawidłowe zastosowanie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej wyżej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania uznając, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.