II SA/Wa 2474/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Danuta Kania, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz J. B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., działając na podstawie art. 98 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 96, poz. 617), odmówił J. B. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego [...] w M. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. B. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego [...] w M. (miejscowości pobliskiej do miejscowości pełnienia służby). Do wniosku został dołączony akt notarialny, Repertorium [...], z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie którego nabyła wskazany wyżej lokal mieszkalny na zasadach współwłasności. Organ uznał, iż funkcjonariusz nabył tylko część mieszkania, a przepisy nie przewidują przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem współwłasności. Od powyższej decyzji J. B. złożyła odwołanie, w którym wskazała, iż powinna być przyznana pomoc finansowa, bowiem współwłaścicielem lokalu jest funkcjonariusz Straży Granicznej, co wyklucza finansowanie przez Straż Graniczną "osób trzecich". Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92 ust. 1, art. 98 ust. 1, art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 96, poz. 617), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w art. 98 ust. 1 stanowi, iż funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Pomoc finansowa jest bowiem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza Straży Granicznej do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Jej celem jest udzielenie pomocy w uzyskaniu lokalu mieszkalnego lub domu z zaangażowaniem własnych środków finansowych funkcjonariusza. Szczegółowe warunki przyznawania tego świadczenia określone są w powołanym w podstawie prawnej decyzji rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej (...). Paragraf 1 tego rozporządzenia stanowi, że przedmiotowe świadczenie przysługuje na zakup lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. W związku z nabyciem przez J. B. udziału wynoszącego ½ części lokalu mieszkalnego [...] w M., funkcjonariusz nie spełnia wymienionych wskazanymi wyżej przepisami warunków do otrzymania pomocy finansowej, gdyż posiadany udział wynoszący ½ we współwłasności nie stanowi odrębnej nieruchomości. Zdaniem organu J. B. nabyła jedynie część lokalu i bez zniesienia współwłasności nie można mówić o tym, że uzyskane przez nią prawo jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego uzasadniającą przyznanie pomocy finansowej. Tylko uzyskanie lokalu, do którego prawo będą mieć wyłącznie członkowie rodziny funkcjonariusza, wskazani w art. 93 ustawy o Straży Granicznej, daje prawo do przyznania pomocy finansowej. W omawianym przypadku, współwłaściciel lokalu mieszkalnego nie jest członkiem rodziny w rozumieniu art. 93 ustawy o Straży Granicznej, nie ma przy tym znaczenia prawnego okoliczność, że jest funkcjonariuszem Straży Granicznej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wniósła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przez przyjęcie, że współwłasność ½ nieruchomości nie uprawnia do uzyskania pomocy finansowej na zakup nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że organ bezpodstawnie zawęził normę generalną wynikającą z art. 92 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, a ten ostatni przepis, zawierający zwrot "na uzyskanie lokalu mieszkalnego", nie odnosi się do formy własności. Powołała wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 188/09, w którym stwierdzono, iż nabycie lokalu mieszkalnego na zasadzie współwłasności w udziale ½ przez dwoje funkcjonariuszy Policji nie wyklucza uprawnienia do pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116 poz. 675), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczny członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, którymi są: – przydział funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy), – przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 96 ust. 1 ustawy), – przyznanie funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ust. 1). Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość określa, wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 98 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 96, poz. 617). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że Każdemu funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnika pieniężnego za brak lokalu albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Gramatyczna wykładnia art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 98 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przysługujące funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności poprzez przydzielenie lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 94 ustawy. Treść przepisu art. 98 ust. 1 ustawy, według której przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi, w sytuacji określonej tą normą prawną, na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że uprawniony do pomocy jest wyłącznie funkcjonariusz w służbie stałej. To on jest podmiotem uprawnień wynikających z wyżej wskazanych przepisów prawa, natomiast wskazani w art. 93 ustawy członkowie rodziny funkcjonariusza uwzględniani są tylko przy przydziale lokalu jak też wysokości równoważnika lub pomocy finansowej. Zarówno przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej jak i przepisy rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Straży Granicznej nie ograniczają przyznania pomocy finansowej do nabycia lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na wyłączną własność uprawnionego, to jest funkcjonariusza w służbie stałej. Istotny jest cel powołanych uregulowań prawnych dotyczących pomocy finansowej, polegający na przeznaczeniu przez uprawnionego funkcjonariusza uzyskanych środków na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, a w razie posiadania rodziny, także potrzeb członków rodziny wymienionych w art. 93 ustawy Straży Granicznej. Takie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych może nastąpić również poprzez uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość także na współwłasność z inną osobą. Nabycie przez J. B. lokalu mieszkalnego na współwłasność z T. M. nie będącym członkiem rodziny (art. 93 ustawy) nie pozbawia skarżącej, będącej funkcjonariuszem w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Przedmiotowa pomoc finansowa, jak słusznie podniósł skarżący, ma charakter podmiotowy, rozumiany jako uprawnienie funkcjonariusza w służbie stałej, spełniającego poza tym określone ustawą o Straży Granicznej przesłanki. Wbrew stanowisku organu nie jest ona natomiast związana z lokalem mieszkalnym, by można była nadać jej charakter przedmiotowy. Dodatkowo należy wskazać, iż po skorzystaniu z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz, zgodnie z przepisem art. 99 pkt 1 powołanej ustawy, zostanie wyeliminowany z kręgu osób, którym mogłoby przysługiwać prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Zatem właśnie poprzez pomoc finansową zostanie zrealizowany cel przepisów rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, czyli zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego. W konsekwencji zarówno zaskarżoną decyzję, jak też utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane w oparciu o błędną wykładnię przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny mieć na względzie takie rozumienie przepisów rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej jakie Sąd orzekający w sprawie przedstawił w swoich rozważaniach. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.