IV SA/Gl 522/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie innych świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Komendant Miejski Policji w G. decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał funkcjonariuszowi S.H. pomoc finansową na uzyskanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] w wysokości 11.766,00 zł i 3 norm zaludnienia. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w G. zwolnił S. H. ze służby w Policji. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w G. orzekł o zwrocie przez S.H. pomocy finansowej udzielonej na zakup lokalu mieszkalnego w wysokości 5.002,80 zł. Uzasadnił, iż zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17.10.2001 r. pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od daty jej rozpoczęcia. S.H. od powyższej decyzji wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., który decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji zebrany materiał dowodowy przez organ I instancji nie zawierał potwierdzenia uczestniczenia strony w postępowaniu administracyjnym. Po zapoznaniu funkcjonariusza z dokumentacją i po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Miejski Policji w G. decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 97 ust. 5 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) i § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 146), orzekł o zwrocie pomocy finansowej udzielonej na zakup lokalu mieszkalnego w wysokości 5.002,80 zł. Od decyzji S.H. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, tj. z treścią § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17.10.2001 r. oraz art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania podał, iż z dniem [...] r. na własną prośbę został zwolniony ze służby w Policji z uwagi na fakt przyjęcia z dniem [...] r. do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zdaniem odwołującego został on niesłusznie wezwany do zwrotu pomocy finansowej. Argumentował, że przywołany wcześniej przepis rozporządzenia stanowi, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (...). Natomiast ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w sposób jednoznaczny stanowi, że funkcjonariusze pełniący, w dniu wejścia w życie tej ustawy, służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, z wyjątkiem funkcjonariuszy Zarządu Wywiadu Urzędu Ochrony Państwa, stają się, z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby (...), funkcjonariuszami ABW, zachowując ciągłość służby. Skarżący uważa, że za takim rozumieniem przepisów rozporządzenia MSWiA przemawiają również inne uregulowania prawne traktujące równorzędnie służbę w Policji i ABW. Dlatego też interpretacja przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 17.10.2001 r. dokonana przez organ rodzi negatywne konsekwencje w postaci konieczności zwrotu pomocy Państwa, mimo że nadal jest jego funkcjonariuszem. Komendant Główny Policji w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazano, że zasady przyznawania, cofania, zwracania pomocy finansowej oraz sposób obliczania wysokości pomocy finansowej podlegającej zwrotowi określa, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. W myśl § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie organu odwoławczego uwzględnienie okresów służby wymienionych w tym przepisie, m. in. okresu służby w UOP (obecnie ABW), dotyczy czasu przed podjęciem służby w Policji. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżącego kwestii spójnego systemu norm ustanowionych przez racjonalnego prawodawcę, które w sposób równorzędny traktują służbę w Policji i ABW, należy zauważyć, że gdyby z jakichkolwiek powodów S.H. opuścił szeregi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przed upływem 10 lat łącznej służby, właściwy w sprawach mieszkaniowych organ ABW nie mógłby wydać decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu części pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, uzyskanej przez skarżącego ze środków finansowych Policji. Należy zatem przyjąć, że powyższy przepis ma bezpośrednie zastosowanie w sprawie S.H., gdyż jednoznacznie określa w jakim przypadku pomoc finansowa podlega zwrotowi, nie zawiera odstępstw od tej zasady i dlatego też fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji mimo rozpoczęcia przez niego służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie upoważnia organów do odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej pomocy finansowej. Natomiast zapis § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia określa, że do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu. Wysokość w/w kwoty pomocy finansowej obniża się o 1/10 za każdy pełny rok służby. Mając na uwadze fakt, że S.H. przyjęty został do służby w Policji w dniu [...] r., natomiast zwolniony został z dniem [...] r., przepracowując tym samym pełnych 6 lat służby, słusznie Komendant Miejski Policji w G. wezwał skarżącego do zwrotu pomocy finansowej w wysokości 5.002,80 zł. S.H. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagał się uchylenia powyższej decyzji jako niezgodnej z treścią § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2001 r. oraz art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący powołał się na argumentację zawartą w odwołaniu. Jego zdaniem organy I i II instancji przyjęły niewłaściwą interpretację przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 17.10.2001 roku i w żaden merytoryczny sposób nie odniosły się do podnoszonych wątpliwości interpretacyjnych wzmiankowanego przepisu. Również w materiale dowodowym brak jest wiarygodnej i jednoznacznej opinii wyrażającej stanowisko interpretacyjne organów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Uznano, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do zajęcia jednoznacznego stanowiska, mającego na celu wyegzekwowanie od S.H. zwrotu pomocy finansowej. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] r. powołał się dodatkowo na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, w którym Trybunał rozpatrywał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP między innymi art. 94 ust. 2 ustawy o Policji w zakresie, w jakim zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad cofania i zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariuszy Policji. Podkreślono, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasady cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia mają precyzować tryb postępowania w tej kwestii, mogą więc regulować techniczno-proceduralne zagadnienia związane z cofnięciem lub zwrot przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa od przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawne np. wskazując późniejszy punkt czasowy w tym zakresie. Jednocześnie Trybunał orzekając o zgodności z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji z Konstytucją zauważył, że wnioskodawca nie kwestionował zgodności z Konstytucją tych wytycznych treściowych, które dotyczą określania wysokości oraz zasad przyznawania i odmowy przyznania przedmiotowych świadczeń, podczas gdy zasady ich cofania i zwrotu są ściśle związane z zasadami ich przyznawania i stanowią ich pochodną. Trybunał zauważył, że co do zasady nie ma przeszkód do szerszego zakreślenia przesłanek uzasadniających cofnięcie i zwrot tego świadczenia, np. z powodu niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania tych świadczeń, czy też w przypadku odejścia policjanta ze służby. Odpowiednie uregulowanie tej kwestii musiałoby jednak zostać zawarte bezpośrednio w przepisie ustawy, ażeby możliwe było określenie w rozporządzeniu zasad cofania i zwrotu tych świadczeń ze względu na tak określoną przesłankę. S.H. zauważył, że pomimo dwukrotnej nowelizacji art. 94 ustawy o Policji ustawodawca ograniczył się do wprowadzenia wyłącznie jednej ustawowej materialnoprawnej przesłanki uzasadniającej zwrot takiego świadczenia poprzez dodanie art. 94 ust. 1a. Zatem nie uzależniono w ustawie zwrotu przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego od upływu określonego czasu służby. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niekonstytucyjny przepis rozporządzenia, przekraczający ramy ustawowej delegacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wydane w sprawie decyzje administracyjne nie mogą się ostać, bowiem zapadły z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik. Naruszenie to wiąże się z okolicznościami podniesionymi przez skarżącego wprawdzie dopiero w piśmie z dnia [...] r., co jednak jest bez znaczenia, gdyż sąd wziął je pod uwagę z urzędu, nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 1563 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej: ppsa). Mianowicie trafnie wywodzi skarżący, że § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1478 ze zm.) nie mógł stanowić podstawy do orzeczenia o zwrocie udzielonej mu pomocy finansowej. W szczególności przepis ten wykroczył poza zakres delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, który upoważnił właściwego ministra do określenia trybu postępowania oraz szczegółowych zasad przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposobu obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzajów dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Już literalne brzmienie tego przepisu ustawowego wskazuje, że akt wykonawczy mógł jedynie uwzględnić przypadki, w których pomoc podlega zwrotowi, a nie samodzielnie te przypadki określać, czy modyfikować. Przeciwko takiej możliwości można jednak przytoczyć dalsze argumenty jurydyczne. W pierwszym rzędzie trafnie skarżący powołuje się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, który ocenił zgodność z Konstytucją właśnie art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Wyrok ten co prawda jest zakresowy, ale w uzasadnieniu przesądza o charakterze całej normy delegacyjnej. Trybunał stwierdził jednoznacznie, że upoważnia ona ministra do regulowania techniczno-proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem lub zwrotem przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawnych, np. wskazując późniejszy punkt czasowy w tym zakresie. Trybunał wyjaśnił również, że przypadki zwrotu pomocy wynikają z ustawy o Policji i odnoszą się do sytuacji, gdy pomoc została udzielona pomimo nieistnienia od początku uprawnień do tego świadczenia albo udzielona w wyższym aniżeli należny wymiarze. Ewentualne rozszerzenie podstaw zwrotu pomocy musiałoby natomiast nastąpić bezpośrednio w ustawie. Można dodać, że takiego rozszerzenia dokonała nowelizacja ustawy o Policji wprowadzona ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1122), która w art. 94 dodała ustęp 1a, nakładający obowiązek zwrotu omawianej pomocy w razie skazania za przestępstwa wymienione w tym przepisie. Tak więc sam ustawodawca wyraźnie potwierdził, że określenie przypadków zwrotu pomocy finansowej należy do materii ustawowej, a w akcie wykonawczym winny być one uwzględnione w ramach przepisów techniczno-proceduralnych. Przedstawiona wyżej wykładnia delegacji z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie została też zaaprobowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por.: wyrok NSA z dnia 19.02.2008 r., sygn. II FSK 1808/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.03.2011 r., sygn. II SA/Wa 847/10 – dostępne w internecie – nsa.gov.pl). W sytuacji zatem, gdy ustawa o Policji nie przewiduje obowiązku zwrotu pomocy finansowej z powodu zwolnienia policjanta ze służby, wprowadzenie takiej podstawy zwrotu w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego nie tylko wykracza poza zakres delegacji z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, ale jednocześnie powoduje niezgodność tego przepisu rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego rozporządzenia są wydawane w celu wykonania ustawy, a nie dla regulacji materii zastrzeżonej ustawodawcy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.11.2011 r., sygn. P 29/10, OTK-A 2011/9/96, wyrok 7 sędziów NSA z dnia 16.01.2006 r., sygn. I OPS 4/05, zbiór LEX nr 180233). Słusznie pełnomocnik organu odwoławczego na rozprawie sądowej powołał się na, obowiązującą organy administracji publicznej, zasadę legalizmu. Jednakowoż w przypadku wydania decyzji na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z normą wyższego rzędu, dochodzi do specyficznej sytuacji polegającej na tym, że z jednej strony organowi nie można zarzucić naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji, a z drugiej – sądowa kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana w kryteriach legalności (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.), musi uwzględnić wadę prawną decyzji polegającą na zastosowaniu aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją lub ustawą. Obowiązek ten wynika z kolejnej zasady konstytucyjnej – niezawisłości sędziowskiej, której istotą jest podleganie przez sędziów w sprawowaniu swojego urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 Konstytucji). Zasada ta bezpośrednio upoważnia sądy do samodzielnej odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z Konstytucją lub ustawą (por. wyrok NSA z dnia 21.06.2011 r., sygn. I OSK 855/11, zbiór LEX nr 1082813 i przywołane tam orzecznictwo). Natomiast konsekwencją tej odmowy jest uchylenie zaskarżonej decyzji, obarczonej wskazaną wadą, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 ppsa (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 16.01.2006 r.). W niniejszej sprawie zakwestionowany przepis rozporządzenia ma charakter materialnoprawny. Jego niezgodność z aktami wyższej rangi można ocenić jako oczywistą, w związku z czym występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji tym bardziej wydaje się zbędne. Zauważyć przy tym wypadnie, że w przypadku innych służb (Agencja Wywiadu, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Państwowa Straż Pożarna, Służba Więzienna, Straż Graniczna) przesłanki zwrotu pomocy finansowej zostały wyczerpująco określone w poszczególnych ustawach. Jednocześnie nie można przyjąć, by w ustawie o Policji występowała w tym zakresie luka prawna, skoro – jak już wykazano – w oparciu o jej przepisy można określić przypadki w których występuje obowiązek zwrotu owej pomocy finansowej. Nie jest natomiast rolą Sądu, dociekanie przyczyn odmiennego traktowania przez ustawodawcę w omawianym zakresie jednej ze służb mundurowych, zwłaszcza przy uwzględnieniu dostrzeżonego w orzecznictwie zróżnicowania statusu oraz uprawnień funkcjonariuszy różnych służb państwowych (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.02.2010 r., sygn. K 1/08, OTYK-A 2010/2/14). Na wadliwej podstawie prawnej bazują decyzje organów obu instancji. Dlatego też z mocy art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa orzeczono o ich uchyleniu, natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 ppsa. Uwzględniając zaprezentowaną ocenę prawną, przy nie zmienionym stanie prawnym, organ I instancji umorzy postępowanie w sprawie zwrotu pomocy finansowej w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji, co w okolicznościach tego konkretnego przypadku, w którym skarżący podjął inną służbę państwową, nie spowoduje notabene istotnych niepożądanych społecznie skutków. SW