II GSK 648/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2230/11 w sprawie ze skargi R. J. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 9 września 2011 r. nr . w przedmiocie udzielenia koncesji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od R. J. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji kwotę 5180 (pięć tysięcy sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. J. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 9 września 2011 r. nr . w przedmiocie udzielenia koncesji, w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję wraz z uchwałą Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr . z dnia 22 czerwca 2011 r. oraz decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 28 grudnia 2010 r. nr . wraz z uchwałą Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 26 sierpnia 2010 r. nr ., w zakresie udzielającym koncesji Fundacji "B. – F. na R. R. D." z siedzibą w W.; Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: " KRRiT) decyzją z dnia 9 września 2011 r. nr, na skutek ogłoszenia Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 5 lutego 2010 r. (M.P. Nr 12, poz. 129), w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr z dnia 22 czerwca 2011 r., na podstawie art. 33 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 37 ust. 1-7 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.) – dalej także jako ustawa, art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję o udzieleniu koncesji nr z dnia 28 grudnia 2010 r., którą odmówił udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R B" ze stacji nadawczej z lokalizowanej w K w województwie małopolskim (95,2 MHz) m.in. spółce Radio Językowe Sp. z o.o. z siedzibą w L, udzielając koncesji m.in. fundacji B – F na R R D z siedzibą w W – dalej także jako F lub F B. W ogłoszeniu Przewodniczący KRRiT zastrzegł, iż w postępowaniu będą stosowane formularze wniosków dostępne w siedzibie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji lub na podanej stronie internetowej, które należy składać w dwóch egzemplarzach pocztą lub bezpośrednio w kancelarii KRRiT (pkt III ogłoszenia) w terminie do 19 kwietnia (pkt IV ogłoszenia). W dniu 16 kwietnia 2010 r. F. B. złożyła na wymaganym formularzu wniosek o udzielenie koncesji z załącznikami zawierającymi m.in. statut Fundacji i odpis aktualny na dzień 16 kwietnia 2010 r. z Krajowego Rejestru Sądowego. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, wskazując na wymagania stawiane wnioskowi przez rozporządzenie z dnia 4 stycznia 2007 r. Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 5, poz. 41 ze zm.) – dalej jako rozporządzenie, pismem z dnia 2 czerwca 2010 r. (data doręczenia 8 czerwca 2010 r.) wezwała F. B., w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do przedłożenia w terminie 7 dni odpisu z właściwego rejestru albo zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynikałoby, że wnioskodawca jest uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym wnioskiem, z pouczeniem, że nieusunięcie wymienionego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi F. B., przy piśmie z dnia 16 czerwca 2010 r., przedłożyła wniosek złożony 15 czerwca 2010 r. do Sądu Rejonowego w Warszawie Wydział KRS o zmianę danych podmiotu w KRS. Zgodnie z wnioskiem Fundacja wystąpiła o zmianę w statucie przez dodanie w jego § 7 ust. 2 dwóch rodzajów działalności gospodarczej: "nadawanie programów radiofonicznych" i "nadawanie programów telewizyjnych ogólnodostępnych i abonamentowych". Do pisma załączono także wnioski (RG-1 i RG-RD) o wpis do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej wymienionych rodzajów działalności gospodarczej. Następnie przy piśmie z dnia 29 czerwca 2010 r. (ta sama data złożenia w KRRiT) przedłożono odpis z KRS z dnia 28 czerwca 2010 r. uzupełniający przedmiot działalności gospodarczej Fundacji o wymienione dwa rodzaje tej działalności. Jednocześnie pismem z tej samej daty F. B. wystąpiła do KRRiT z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o udzielenie koncesji, informując, że wniosek o uzupełnienie działalności gospodarczej w KRS złożyła 15 czerwca 2010 r. (mieszcząc się w zakreślonym w piśmie KRRiT z dnia 2 czerwca 2010 r. terminie), jednakże nie miała wpływu na dokonanie przedmiotowego uzupełnienia w KRS w wyznaczonym przez organ terminie. Uchwałą z 3 sierpnia 2010 r. KRRiT postanowiła przywrócić F. B. termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie koncesji i Przewodniczący KRRiT postanowieniem z 30 sierpnia 2010 r. wymieniony termin F. B. przywrócił. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że Fundacja uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu. Uchwałą nr . z 24 sierpnia 2010 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji udzieliła m.in. F. B. koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą ".F B." ze stacji nadawczej zlokalizowanej w K. w województwie małopolskim (95,2 MHz), jednocześnie odmawiając m.in. spółce R. . Sp. z o.o. z siedzibą w L. udzielenia przedmiotowej koncesji, a Przewodniczący KRRiT w wykonaniu tej uchwały, wydał 28 grudnia 2010 r. decyzję nr . udzielającą koncesji m.in. F. B. (pkt I-X decyzji), odmawiając udzielenia koncesji m.in. spółce R. J. (pkt XI decyzji). Odnosząc się merytorycznie do wniosku F. B., organ administracji uznał, że propozycja programowa Fundacji odpowiada wymaganiom ustawy o radiofonii i telewizji, a źródła finansowania realizacji koncesji zostały przez Fundację wykazane w sposób uzasadniający zabezpieczenie realizacji programu. S. R. J. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wnioskiem z dnia 17 stycznia 2011 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że F. B. na dzień złożenia wniosku o udzielenie koncesji nie spełniała wymogu formalnego wskazanego w § 5 pkt 2 i w § 10 ust. 2 rozporządzenia (wykonywania działalności gospodarczej objętej wnioskiem), a także nie uzupełniła tego braku w terminie zakreślonym przez organ i nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu tego terminu. Uchwałą nr . z dnia 22 czerwca 2011 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji postanowiła o utrzymaniu w mocy zaskarżonej koncesji i w wykonaniu tej uchwały Przewodniczący KRRiT decyzją nr . z dnia 9 września 2011 r. (wymienioną na wstępie) utrzymał w mocy decyzję koncesyjną nr z 28 grudnia 2010 r. Organ administracji uznał, że w sytuacji złożenia przez Fundację wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku o udzielenie koncesji, był obowiązany ten wniosek rozpatrzyć. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji uznała, że F.B. uprawdopodobniła brak winy w niedochowaniu terminu do uzupełnienia wniosku. Natomiast oceniając merytorycznie propozycje programowe Fundacji, Przewodniczący KRRiT stwierdził, że spełniają one warunki ustawy o radiofonii i telewizji. Na wymienioną decyzję R. J. Sp. z o.o. z siedzibą w L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 28 grudnia 2010 r. w takim zakresie, w jakim udzielona została koncesja fundacji B. – F. na R. R. D. z siedzibą w W. na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "R. B." ze stacji nadawczej w K. (95,2 MHz) oraz w jakim odmówiono koncesji skarżącej spółce, wnosząc jednocześnie o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wnosiła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. uznał skargę za uzasadnioną. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż obie uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz w ich następstwie wydane przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji koncesja i decyzja utrzymująca w mocy decyzję koncesyjną, oparto na przepisach ustawy o radiofonii i telewizji i rozporządzeniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 5, poz. 41 ze zm.) - dalej jako rozporządzenie. W ocenie Sądu pierwszej instancji należy stwierdzić, że wniosek F.B. nie czynił zadość wymaganiom z § 5 pkt 2 rozporządzenia. Natomiast Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, uwzględniając uzupełnienie wniosku F. B. faktycznie po upływie terminu do składania wniosków, określonego w ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT, uwzględniła uzupełnienie wniosku tej Fundacji z naruszeniem przepisu § 18 ust. 3 rozporządzenia, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji zaskarżając wyrok w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego świadczonego w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: -art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z § 18 ust 2 i 3 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 stycznia 2007r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (dalej: rozporządzenie KRRiT) poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KRRiT (...) oraz decyzji utrzymanej na jej podstawie w mocy (...), co doprowadziło Sąd do mylnego wniosku, iż Organ wydał ww. decyzje z naruszeniem ww. przepisów rozporządzenia KRRiT, podczas gdy dokonanie prawidłowej kontroli w ww. zakresie doprowadziłoby Sąd do wniosków odmiennych, tzn., że brak było podstaw w przedmiotowej sprawie do uznania przez Organ, że zachodzą podstawy do przyjęcia, że wniosek F. "B. – F. na R. R. D." - (dalej: F. B.) o udzielenie koncesji został uzupełniony z naruszeniem ww. przepisów rozporządzenia, a w konsekwencji, iż brak było podstaw do uznania przez Organ, że przedmiotowe uzupełnienie nie może zostać uwzględnione przez Organ, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; -art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz w zw. § 15 ust 2, § 16 oraz § 18 ust 2 i 3 a także § 5 pkt 2 rozporządzenia KRRiT poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KRRiT (...) oraz decyzji utrzymanej na jej podstawie w mocy (...), a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie ww. decyzji w związku z błędną wykładnią art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z ww. przepisami rozporządzenia KRRiT polegającą na przyjęciu przez Sąd, że ww. przepisy wskazują na brak możliwości uzupełniania wniosku o udzielenie koncesji po terminie, określonym w Ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT do składnia wniosków o udzielenie koncesji, podczas gdy prawidłowe odczytanie ich treści doprowadziłoby Sąd do odmiennych wniosków, tzn., że złożenie w ww. terminie wniosku niekompletnego nie wyklucza możliwości uzupełnienia tego wniosku, a przedmiotowe uzupełnienie może być uwzględnione przez Organ z wyłączeniem jedynie przypadków określonych w § 18 ust. 2 rozporządzenia KRRiT, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; -art. 141 § 4 w zw. z art. 152 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej do wstrzymania wykonania decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dnia 9 września 2011 r. oraz decyzji nr . z dnia 28 grudnia 2010 r., jak również uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji upoważniających do wydania ww. decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Zasadnicze zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi sprowadzają się do tego, czy F. B. spełniała wymogi formalne składając wniosek celem uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego – albowiem tylko do tej kwestii Sąd pierwszej instancji ograniczył zakres kontroli sądowoadministracyjnej, prezentując pogląd, że wniosek F. B. nie czynił zadość wymaganiom § 2 pkt 2 rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 5, poz. 41), albowiem termin do składania wniosków upłynął 19 kwietnia, a organ uwzględniając uzupełnienie wniosku po upływie tego terminu, naruszył przepis § 18 ust. 3 ww. rozporządzenia. Sąd I instancji przyjął, że "z uwagi na przepis § 18 ust. 3 rozporządzenia, za zmianę, o której mowa w ust. 2, uważa się również uzupełnienie wniosku polegające na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku". Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy wskazać przepisy których ustaw mają zastosowanie w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. Postępowanie w tym zakresie regulują przepisy ustaw o radiofonii i telewizji, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia KRRiT z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych. Ustawa o radiofonii i telewizji nie określa wymogów wniosku o udzielenie koncesji, jak również nie reguluje trybu postępowania w sprawie udzielenia koncesji. Zgodnie z art. 37 ust. 4, to Krajowa Rada, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, określa w rozporządzeniu wymogi wniosku, jak i tryb postępowania w sprawach o udzielania koncesji. W § 3 wyżej wskazanego rozporządzenia zdefiniowano elementy wniosku, a w § 5 regulującym elementy wniosku o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiofonicznego drogą rozsiewczą szczegółowo określono konieczne dokumenty. Z pkt 2 § 5 wynika, iż do wniosku powinien być dołączony odpis z właściwego rejestru albo zaświadczenie z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynika, że wnioskodawca jest uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym wnioskiem. W przedmiotowym rozporządzeniu prawodawca zawarł zasadę aktualizowania w czasie trwania postępowania koncesyjnego danych obejmujących stan faktyczny i prawny objęty wnioskiem – i jak wynika z § 15 dokumenty powinny zawierać dane na dzień złożenia wniosku i być wystawione nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem ich złożenia. Z § 18 ust. 1 wynika obowiązek niezwłocznego zgłoszenia przez wnioskodawcę Przewodniczącemu Krajowej Rady zmiany stanu faktycznego lub prawnego objętego wnioskiem. W ust. 2 § 18 wyraźnie wskazano, że w postępowaniach, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a/ i e/, zmiany wniosku, w części dotyczącej informacji programowych oraz ekonomiczno-finansowych, wskazane w § 4 pkt 5, § 5 pkt 8 i 8a oraz § 11 pkt 3 i 4, dokonane w czasie trwania postępowania, nie będą uwzględniane, jeżeli w postępowaniu rozpatrywane są wnioski złożone przez więcej niż jednego wnioskodawcę. Z ust. 3 § 18 wynika, że za zmianę wniosku uważa się również uzupełnienie wniosku polegające na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1088/11, że z § 18 rozporządzenia wynika, iż "uzupełnienie wniosku, które polega na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku obejmujących informacje programowe oraz ekonomiczno-finansowe wskazane w powołanych przepisach w ust. 2, nie będzie uwzględnione i to jedynie w sytuacji, gdy w postępowaniu rozpatrywane są wnioski złożone przez więcej niż jednego wnioskodawcę". "Inne uzupełnienia wniosku polegające na złożeniu dokumentów lub dostarczeniu informacji brakujących w dniu złożenia wniosku, nieobjętych wyłączeniem określonym w § 18 ust. 2 rozporządzenia, są dopuszczalne". Wskazując na powyższe stanowisko, skarga kasacyjna trafnie zarzuciła, że wniosek F. B. ostatecznie spełnił obowiązujące wymogi formalne, zaś odmienny w tej mierze pogląd Sądu pierwszej instancji naruszył przepis § 18 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie badając legalność zaskarżonej decyzji, uwzględni wyżej zaprezentowane stanowisko. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.